Por Rubén Chorny
Oscar Cetrángolo.
Sin muchas estridencias, con 20 mil empleados coparticipados en los ingresos y un cepo informático que fue envolviendo a la actividad económica, la AFIP ha logrado hasta hoy, a juicio de una corriente de opinión entre los tributaristas, la reforma fiscal que se creía sólo sería posible implementar con una ley.
La estructura impositiva ya no parece ser tan regresiva como cuando los mismos medios especializados clamaban por una legislación nueva que reordenara el sistema tras la devaluación de 2002. Se fueron incorporando contribuyentes, sobre todo al padrón previsional, y la recaudación muestra que la presión va recayendo más sobre los más pudientes.
Uno de los que se convenció de que no era necesario pasar por el Parlamento para reestructurar el régimen para que resultara más equitativo y eficiente fue Oscar Cetrángolo, un economista de Cepal y asesor del Ministerio de Economía que en 2002 formara parte de la comisión de política fiscal del encuentro hacia el Plan Fénix junto con Juan Carlos Gómez Sabaíni, José Sbatella, Jorge Gaggero y Jorge Macón, desde la que precisamente se impulsaba un cambio de fondo.
En octubre último, Cetrángolo juntó varias de sus últimas investigaciones e hizo una presentación en Power Point ante expertos tributaristas convocados a un seminario en Cedes para analizar el futuro de la política impositiva en vigencia. Lo tituló “Dilemas de largo plazo en la política fiscal argentina”, que abre con un gráfico sobre el resultado fiscal desde que empezó a aplicarse la convertibilidad (1992). Parte de cero y tras serruchar hacia los valores negativos durante una década, regresa al punto de partida justo cuando la gran devaluación arranca con el programa actualmente en vigencia. La gran diferencia radica en que tras superar los 2 puntos positivos en dos años, en 2005 cae por debajo de 1 punto.
El largo plazo
Cetrángolo identifica los años 90 como de recuperación de corto plazo en las cuentas públicas, mientras que la perspectiva en esta década la sitúa en el largo plazo.
Pese a no pertenecer al equipo de Alberto Abad, y sin hacer mención directa, elogia la administración que viene realizándose desde la AFIP como pilar de la reforma que de hecho señala que se está produciendo.
El diagnóstico presentado en octubre, cuando en el gobierno se analizaba si se incluía un proyecto de reforma impositiva y a la coparticipación en la agenda legislativa, decía en torno de la presión tributaria:
• Aumento notorio del nivel de recaudación nacional en el largo plazo.
• A principios de los años 90, la recaudación mostró un salto en su nivel alcanzando valores cercanos a 17% del PBI de manera sostenida entre 1992 y 2002.
• A partir de 2003, en la salida de la crisis, muestra un nuevo salto para ubicarse en los mayores niveles históricos (el promedio 2002 y 2005 fue superior a los 20 puntos del producto).
• En la última década se reparte mejor la carga: internos 47,7 (más baja que en dos décadas anteriores); Ingresos, beneficios y ganancias de capital 20,7; Salarios y contribuciones a la seguridad social 14,5; Comercio exterior y transacciones internacionales. 13,5, y Patrimonios 2,8.
En el último año, la participación de cada impuesto en la torta de la recaudación ubicó al IVA e ingresos brutos en 30%, ganancias 23%, seguridad social 14% y comercio exterior 13%. El rasgo saliente es que el gravamen a los consumos fue 13 puntos menor que en 1996 mientras el de ganancias subió 8 puntos. Bajó 10 puntos seguridad social y subió 8 comercio exterior.
El cambio se produjo en un contexto de crecimiento de la economía y nivel récord de la presión tributaria, con 27 puntos del PBI: 23 la nacional y 4 la provincial. Cetrángolo igual la califica de moderada en comparación con la brasileña y la de otros países desarrollados.
La otra novedad es el aporte de las exportaciones a la caja fiscal, que cobran protagonismo en los dos últimos años luego de esporádicas apariciones en 1982 y 1990.
Los últimos años
En el despliegue de cuadros, Cetrángolo muestra que “el resultado fiscal logró un importante vuelco durante los años post- crisis, alcanzando un nivel inédito de superávit”. Y que “en relación con las erogaciones merecen citarse la caída real de gastos de funcionamiento, prestaciones de la seguridad social e intereses de la deuda”.
En cuanto a las transferencias a las provincias, destaca que “tienen un comportamiento endógeno a los recursos tributarios”.
Pero la clave del trabajo del economista de Cepal radica en la ponderación que realiza de los recursos tributarios: “Luego de mostrar una fuerte recuperación de la mano de impuestos extraordinarios o de emergencia, han logrado en los últimos años incrementos significativos en la recaudación tradicional debido a mejoras administrativas, contribuyendo a la sustentabilidad de mediano plazo”.
Llegado a esta conclusión, los dilemas planteados por Cetrángolo se desmenuzan en una entrevista concedida a Mercado:
–¿Ve necesario avanzar en reformas?
–Las decisiones que deben tomarse en la dirección a la que va la recaudación podrían ser administrativas, como hasta ahora, o políticas. Por ejemplo, para cortar las facilidades de evasión y evitar de ese modo la pérdida de recursos, habría que ver qué hacer con los regímenes promocionales. Una decisión política es sacarlos o dejarlos. Y la administrativa, controlar los beneficios, que consisten en prórrogas del IVA o de ganancias, adentro de las cuales anidan distintas formas de evasión.
–¿Y esa antigua demanda de cambiar el IVA por ingresos brutos que asoma en cada borrador de proyecto de ley?
–Con el tipo de cambio alto como el actual nadie se fija en los ingresos brutos. No es un tema para este momento.
–¿Y cuál sería el momento?
–La marcha de la economía, con la actual tasa de crecimiento, ha ido determinando, por ejemplo, contribuciones patronales implícitas, de modo que las reformas se produjeron con el régimen macro. Si llegaran a caer los precios internacionales y el tipo de cambio, seguramente estas cuestiones ascenderían en la agenda e irían a una instancia política. En este tiempo, el régimen administrativo mismo modela la equidad al ser aplicado.
–¿No cree que una mayor presión impositiva recae sobre los que pagan atendiendo al elevado porcentaje que aún está fuera del sistema?
–En los últimos meses se nota una aceleración de la recaudación. La ex seguridad social también denota una mejoría en los ingresos por la incorporación de empleos en blanco al sistema. En cinco años se ha saltado de nivel. Se nota también otro salto en la recaudación a mediados de 2004 y es por la liquidación de ganancias. Hubo otro saltito por el impuesto a la nómina salarial como compensación al blanqueo fiscal. La administración se había concentrado en los primeros años en los grandes contribuyentes para después ir descendiendo en la escala. Se ve que ahora se han empezado a incorporar nuevos contribuyentes mediante los controles a la evasión, lo cual saca de foco esa vieja queja del padrón de los cumplidores: la AFIP ha dejado de cazar dentro del zoológico para mejorar los ingresos fiscales y salió a la selva.
–¿En qué queda el reclamo de las provincias para cambiar la coparticipación?
–No se puede pensar en una nueva coparticipación sin saber cómo serán los impuestos en 5 ó 10 años. ¿Será el régimen jubilatorio de reparto, seguirán las retenciones, se mantendrá el impuesto al cheque? La administración y recursos genuinos implican 2 a 3% del PBI.
–¿Y qué va a pasar con el financiamiento educativo?
–En principio significa un aumento a los salarios docentes que provoca un debate en todo el sector público. Como las provincias firmaron un pacto de responsabilidad fiscal en porcentaje del PBI, el aumento a las plantillas docentes implica una presión hacia abajo para otros gastos, lo cual genera dudas en cuanto a la aplicación.
Provincias
Dice el informe: “Los indicadores de resultado del gasto descentralizado muestran una clara correlación con el grado de desarrollo de cada jurisdicción.
La participación de los recursos propios depende muy estrechamente del desarrollo relativo de cada jurisdicción, con lo que el financiamiento provincial depende de variada manera de las transferencias desde la Nación”.
Los rasgos de la distribución actual de impuestos que analiza son:
• Afectación de impuestos coparticipables básicamente al sistema previsional.
• Impuestos sobre energías con destino a infraestructura provincial.
• Pujas por el destino dentro del Presupuesto Nacional.
• Otros destinos provinciales.
La emergencia económica y los superpoderes en la Casa Rosada confieren una forma discrecional de coparticipación, que de todas formas podría adoptar la figura de una ley, de la misma manera en que se consigue para automatizar esas facultades gracias a la hegemonía legislativa.
Pero en materia de ingresos fiscales, es la forma de recaudar la que fija la política. Según Cetrángolo, este último período iniciado en 2002 es el más eficiente, ya que registra 20,66 puntos del PBI, contra 17,36 puntos de la década del 90 (menemismo) y de 14,01 en los 50, que son las que le siguen.
La mayor progresividad y equidad que analiza en ese contexto de eficiencia surgiría de la estructura última de la recaudación, en la que el IVA descendió para ocupar 7 puntos, ganancias 4, comercio exterior y seguridad social 3 y otros no coparticipables 4,5.
La clave futura estará en cómo redistribuir dentro de la escala el peso que aún tiene la tributación al consumo y en mejorar la seguridad social. Tomando las palabras de Cetrángolo, una decisión que cabalga entre la política (Parlamento) y la administración (AFIP). M
R.C.
