Enemigas íntimas

Avanzada la madrugada del 11 de abril, la Cámara de Diputados terminó de darle forma a uno de los requisitos a los que el Fondo Monetario Internacional otorga mayor importancia para que las negociaciones con la Argentina lleguen a buen puerto. El Pacto Fiscal, que comenzó a delinearse en el Congreso con un acuerdo entre la Nación y las provincias el 27 de febrero, permitió establecer una reducción de 60% en el déficit de las provincias, de manera tal que el rojo pase de $ 5.000 millones a $ 2.000 millones en el 2002 y alcance el equilibrio fiscal en el 2003. Además, las provincias dejarán de percibir la suma fija de $ 1.187 millones mensuales que el año pasado acordaron con el entonces ministro Domingo Cavallo.

También se hizo coparticipable 30% del impuesto a las transferencias financieras y la Nación se hizo cargo de las deudas provinciales, pesificadas a $ 1,40, que se actualizarán a través del Coeficiente de Estabilización de Referencia. Cuando comenzó a tratarse, el pacto permitió destrabar la Ley de Presupuesto, por eso se le dio una importancia vital. No obstante, las negociaciones para lograrlo y las cifras que de él surgen, permiten descorrer el velo de la Argentina profunda. O las ríspidas relaciones que la Nación y las provincias mantienen desde hace décadas.

El modelo entra en crisis

Hasta fines del siglo XIX, el sistema tributario de la Argentina ­sostén de la relación­ era federal. La Nación solventaba sus gastos con el comercio exterior e impuestos internos. Y las provincias hacían lo propio con cargas tributarias al consumo y la propiedad. Pero en aquellos años estalló una crisis financiera internacional, que en la Argentina tuvo como efecto que la Nación comenzara a cobrar impuestos en todo el territorio, para distribuirlo con las provincias. Nació la coparticipación. Y, con ella, muchas polémicas.

Además de lo mencionado, el pacto establece que la Argentina debería tener un nuevo régimen de coparticipación a fines de este año. Tal vez, para entonces, la ley resuelva los viejos problemas entre la Nación y las provincias. Una norma que deberá sortear distintos obstáculos.

Ernesto Calvo es politólogo, coordinador del Proyecto de Reforma Política del Instituto Nacional de Administración Pública y docente en la Universidad Torcuato Di Tella. Es considerado uno de los mayores expertos en la relación Nación-provincias y en lo concerniente al federalismo argentino.

En torno a la distribución de ingresos, afirma: “En este momento hay un conflicto distributivo enorme entre la Nación y las provincias. Las provincias tienen que garantizar hacia sus propios ciudadanos la mayor cantidad de dinero posible”. Calvo remarca que la puja es muy compleja. Y esto queda reflejado cada vez que se celebra un pacto fiscal. “Las provincias más ahogadas económicamente firman con rapidez. Y las menos, lo demoran, porque saben que a medida que retardan la negociación van obteniendo prebendas extraordinarias por encima de las otras provincias”.

Al entrar en esta relación y un régimen más estable, Oscar Cetrángolo, consultor y conocedor del tema desde adentro, ya que en el gobierno de la Alianza se desempeñó como subsecretario de Relaciones con las Provincias, hace hincapié en lo que se debe implementar.

“Antes de saltar del pacto de emergencia a un régimen más estable conviene definir dos cuestiones: el sistema previsional y el tributario. El previsional es fuente de problemas en las relaciones financieras de la Nación y las provincias. Hubo una reforma, con muchos defectos en su diseño, que le quita fondos a ambas.”

Cetrángolo afirma que el sistema previsional se financiaba con impuestos a la masa salarial. “No tenía nada que ver con el régimen de coparticipación. Cuando se reformó, en lugar de bajar el gasto público, lo subió. Baja recursos porque bajan las contribuciones patronales, y esta baja se financió con impuestos. Por lo cual, supongo que el sistema previsional está financiado por impuestos coparticipables. Esto genera una gran injusticia, porque cobrar haberes por una prestación básica está orientado a quienes aportaron. Y no se debe financiar con impuestos”.

En cuanto al sistema tributario, Cetrángolo afirma: “Una vez que se tiene un diseño más o menos armado, con lineamientos, se puede diseñar un sistema más estable de transferencias a las provincias. Otro problema radica en cómo se incorpora en un régimen de coparticipación la coordinación macroeconómica, cómo será la coordinación del déficit, el monitoreo del desequilibrio de las provincias, las restricciones que podría tener el endeudamiento de las provincias y la política federal para cuidar la equidad en la sociedad, en salud y educación”.

Cifras, cargas y diferencias

Según datos oficiales, del total de sus ingresos, las provincias sólo recaudan, en promedio, 33% (ver gráfico de recursos tributarios provinciales), aunque en algunos casos esa proporción cae dramáticamente hasta 5, 10 o 15%. El resto ­67%­ es transferido por la Nación, lo que muchos técnicos consideran nocivo en cualquier relación. A Cetrángolo ese juicio le “produce una mezcla de espanto y asombro. Hay un problema de incentivos, porque quien no recauda tal vez tenga menos incentivos para adecuar sus gastos. Pero más allá de esta discusión, hay un profundo desconocimiento de lo que es federalismo. La Nación no transfiere lo que recauda a las provincias para que éstas gasten mal. En un momento se decidió que desde el punto de vista de la administración pública era más razonable que los recaude la Nación, pero no son impuestos nacionales. Las provincias le ceden la facultad a la Nación de recaudar el IVA y luego repartirlo”.

Cetrángolo justifica el sistema. “En un país en donde todas las jurisdicciones tienen un nivel de desarrollo y bienestar social similares, se reparte en función de lo que cada uno produce. Pero la Argentina es un país con unos desequilibrios sociales enormes. ¿Qué tiene que ver Formosa con Mendoza, que tiene un desarrollo más razonable, diversificado, tanto en la producción agropecuaria como industrial? ¿O Corrientes con la Ciudad de Buenos Aires o la provincia de Buenos Aires”, se pregunta.

Y explica: “Cuando se hicieron los coeficientes de reparto se tuvo en cuenta esto. Por eso Buenos Aires recibe 50% y Formosa recibe 93% por parte de la coparticipación del total de sus ingresos. Más allá de todo lo que se pueda decir, Formosa no tiene base tributaria para sostener un nivel de producción de bienes públicos. No hay que olvidar que estamos en una federación”. Y recurre a un ejemplo que ilustra las necesidades del modo de transferencia.

“Creo que todos queremos que un chico que estudia en Formosa tenga el mismo nivel educativo que uno que no es de allí. Y esto no es así pese a la distribución de recursos. La Argentina tuvo una reforma del Estado muy irracional, en la que se descentralizaron servicios públicos en las provincias. Y en este proceso se debieron cuidar políticas de compensación y de equidad.”

Las provincias recaudan el impuesto a los ingresos brutos, a la propiedad, bienes de consumo o actividades especiales. El grueso de los tributos los toma la Nación. Son, básicamente, IVA e Impuesto a las Ganancias.

¿Qué pasaría si las provincias, en lugar de dejarle la potestad a la Nación, se hicieran cargo de estos dos tributos para autofinanciarse? ¿Podrían hacerlo?

“No, varias provincias no podrían”, afirma Calvo. “En las provincias más chicas el empleo público es de alrededor del doble del de Capital Federal y Gran Buenos Aires. Y esto se debe a que el mercado ha quedado muy pequeño, con lo cual el sector privado, en gran parte, está abasteciendo los ingresos extraordinarios que llegan desde la Nación, vía transferencias. Si se cortara el financiamiento extraordinario que reciben algunas provincias, no sólo se liquida al sector público. También a gran parte del privado.”

Belindia y la distribución

El gasto per cápita que en la Argentina realiza el Estado sufre variaciones de acuerdo con las zonas o estados provinciales. Con vistas a una relación más armoniosa entre la Nación y las provincias es que se imagina a futuro un mecanismo más estable en la distribución de ingresos. Con respecto a este punto, Calvo sostiene que “si se debe hacer una ley de coparticipación para la Nación y las provincias, hay un problema de equidad distributiva que se tiene que resolver políticamente. Y eso sólo puede ser sancionado mediante la producción de una norma que estipule cuáles son las condiciones de asignación de recursos”.

Claro, la gran duda radica en cuáles son las posibilidades de sancionar una normativa en un momento en el que las provincias realizarán una presión enorme, con una Nación que tiene pocos mecanismos para generar obediencia y exigirle a los estados provinciales que produzcan una ley distributivamente sensata. “Todos los países tienen formas de distribuir la riqueza y esto es importante porque define prioridades para una sociedad”, afirma Calvo.

Horacio Cao es miembro del Centro de Estudios de Política, Administración y Sociedad. También es politólogo, con una fuerte inclinación a estudiar las relaciones entre la Nación y las provincias, algo que certifica sus 10 años siguiendo desde cerca estas peligrosas relaciones. En cuanto a la distribución, la equidad y las diferencias a las que ya apuntaron Cetrángolo y Calvo, Cao dice que “es malo que la Argentina tenga un nivel tan alto de desigualdad relativa. Según indica el Producto Bruto per cápita, entre Formosa y Capital Federal hay una relación de uno a veinte”.

A la hora de comparar con lo que sucede en los países desarrollados, Cao aclara que en Estados Unidos esa relación, entre el Estado más rico y el más pobre, no llega a uno a dos. “La estructura Belindia (el imaginario país en que una parte de la población tiene el nivel socioeconómico de Bélgica y la otra la de la India) es mala. Me parece bien que Formosa reciba más dinero que Buenos Aires en términos relativos. Y que todo el país sepa lo que hace Formosa con ese dinero. Que sea absolutamente transparente y que la Nación, las provincias y el Consejo Federal de Inversiones tengan un control de lo que hace la provincia. Que se puedan pedir cuentas”, afirma Cao, que además de resaltar los controles, despliega una idea que, como se verá, es clave en el perfil que adopta un país.

La Argentina federal

Sobre los recursos asignados, Calvo afirma: “En un país federal cada provincia tiene derecho a definir prioridades de su gasto. Pero hay gran cantidad de prioridades que deberían definirse federalmente en el orden nacional, como qué tipo de ciudadanos necesitan de esas prioridades. Es equivalente a una locación de recursos con asignación específica, asignada desde la Nación, la provincia lo recibe y va a un municipio”. ¿Cambiaría eso parte del conflicto entre la Nación y las provincias?

“La raíz del problema está en que hay que desarmar el conflicto distributivo entre Nación y provincias. Y eso no se puede hacer mediante un pedido para que las provincias sean más eficientes”, explica Calvo. “Desarmarlo en cuanto a que en una ley de coparticipación, lo que las provincias puedan recibir sea un monto fijo que no tenga salidas laterales ­como bonos o emisión­ y las comprometa a un ejercicio responsable de sus economías locales.”

Y hace hincapié en un sistema de management que demuestra singular eficacia a la hora en que los representantes provinciales se sientan a discutir con la Nación.

“Las provincias, en este momento, no son mecanismos de participación política local en la cual la gente define prioridades para sus gastos. Son mecanismos de recaudación orientados hacia la captación de recursos del orden nacional. Y es notorio cómo las provincias se distinguen, en su capacidad de recaudar, del orden nacional en función de elementos coyunturales como el nivel de crisis fiscal. Vale acotar que hay provincias chicas que, a diferencia de la Nación que ha cambiado permanentemente de ministros, tienen gobiernos y administraciones con 20 años de práctica administrativa. Las provincias, en realidad, han formado funcionarios de Gobierno y la Nación no. Esto es fundamental en una negociación, porque esos funcionarios, estables, tienen información extraordinariamente clara de sus necesidades y llevan 20 años negociando”, dice Calvo.

Para resaltar la importancia de estos gerentes regionales, Cao dice que la matriz del federalismo argentino es de un federalismo centralizado. “En términos de los años ´70, lo único que tenía de federal la Argentina era una Constitución que nunca se cumplió. El poder estaba concentrado en la Nación, y las provincias, salvo en momentos de crisis, estaban para acompañar”. Pero los tiempos han cambiado. “En este momento las provincias son muy poderosas, el poder está distribuido federalmente. Pero la Nación sigue intentando comportarse como en los años ´70, tomando unilateralmente decisiones. Y hay que aclarar que el federalismo es co-gobierno de la Nación y las provincias. Y juntas marcan el rumbo. Las provincias no sólo deben sentarse a pedir, tienen que tomar decisiones y hacerse cargo”, sostiene Cao.

Servicios sin impuestos

Se puede hablar de escenarios. Cuando los traza, Cetrángolo se refiere al pacto fiscal y afirma que no tiene elementos explosivos, aunque puede incumplirse como otros. Profundiza y dice: “El punto central que está por detrás del acuerdo y la relación entre la Nación y las provincias es cómo resulte el proceso de renegociación de la deuda. Si las deudas no son renegociadas, habrá que pensar en otra cosa. Tal vez tengamos un escenario de default más generalizado que el actual”. Luego menciona al contexto nacional y las transferencias a las provincias. “Se supone que si la economía se ordena y la recaudación crece, puede haber solución. Si el nivel sigue cayendo, las provincias no podrán pagar sus compromisos”. Cetrángolo vuelve al cuadro fiscal y afirma: “Estamos ante una crisis muy grave, en la que el sistema tributario hace agua por todos lados. Pero en algún momento tiene que revertirse. Si la recaudación sigue cayendo, todos los servicios públicos, tanto nacionales como provinciales y municipales, tendrán problemas. Estamos ante una sociedad que reclama servicios, asistencia y subsidios pero no paga impuestos, no sólo por la recesión, sino porque está acostumbrada a no hacerlo. Está disociada la demanda de asistencia pública con la disposición del público a pagarlos”.

Señales desde una foto

Para que la relación entre la Nación y las provincias tenga mayor estabilidad, con una normativa sólida y permanente con el peso de una ley de coparticipación, Cao dice: “En primer lugar, no debe proponer cambios drásticos. Catamarca o La Rioja, que tienen 92% de ingresos por transferencia, no pueden recibir de un día para el otro la mitad. El bloque federal de las provincias no lo aceptará. En segundo, hay que darle más potestades tributarias a las provincias. Hay un sistema que presentó la Jefatura de Gabinete de Ministros en 1998. Es el sistema canadiense, que está parado en el potencial de cobro. Conocido el potencial de cada provincia, se le otorga el resto, con base 100. Si el potencial de Catamarca es de 80, se otorga 20. Si el de Santa Cruz es de 97, se le da tres. Para equilibrar se hace sobre este potencial de cobro. Hay que generar una base estadística para discutir abiertamente. Y, como dije, que sea absolutamente transparente, que todos los organismos tengan control sobre lo que hace la provincia con el dinero”.

Calvo estima que una solución pasa por brindar señales claras, y que éstas no se reducen a acuerdos temporarios, sino a una ley de coparticipación “que sea producida de común acuerdo entre la Nación y las provincias y ratificada por el Congreso. En alguna medida, la ley dará un marco menos flexible a todos los ajustes que pueden sobrevenir en función de la crisis. Ahora, ¿se puede en este momento sancionar una ley, dada la situación actual? Sí, pero no se podría aplicar”, dice, terminante.

Pero Calvo se refiere a materias pendientes, y habla concretamente de la república federal. “Una de las asignaturas pendientes que tiene la Argentina es construir un federalismo en serio. Si no están claramente distribuidas las relaciones fiscales, se genera un impacto en la cuestión política y empuja a operaciones para que cualquier provincia genere comportamientos poco estables, poco transparentes y deseables. Y desde lo económico, habrá provincias que seguirán lucrando con esta situación y, con menos transparencia, ciertos sistemas políticos de manejo clientelar seguirán funcionando”, afirma.

Como se dijo, Cao encara la relación entre la Nación y las provincias en un aspecto que en la Argentina sobresale por su ausencia y a esta altura tiene una trascendencia esencial: un perfil y proyecto de país.

“Supongamos que la Argentina es un país parado sobre el sector externo, donde el grueso de los ingresos sean las retenciones a las exportaciones, con una inflación moderada, lo que significa que no habrá dinero por el Impuesto a las Ganancias (debido a la licuación) y con un IVA que tiende a reducirse porque se dice que es muy alto, las provincias pierden y la Nación recibe todo. Esto puede amenazar la gobernabilidad. Y si las provincias se sienten ganadoras, pasa lo mismo. La gobernabilidad básica en la Argentina pasa porque en la misma foto estén ambas.”

Aun en medio de largas disputas, con sempiternos conflictos fiscales y económicos, la foto con que Cao grafica la relación debe retratar a las íntimas enemigas enmarcadas en el mismo cuadro.