DOSSIER |
Ilustración: Matías San Juan
Por Luciana Díaz Frers (*)
¡Tantas cosas pueden ocurrir de aquí a entonces! No obstante, hoy la Administración Nacional de la Seguridad Social (Anses) está sentada sobre una pila de fondos y una pila de información que habría que desmenuzar para poder esbozar un escenario probable.
Sobre la pila de fondos, guardados en el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), lo primero que vale la pena destacar es que hay allí, según información de marzo de 2012, más de $209.000 millones. Este monto prácticamente duplica lo que se gastó en jubilaciones y pensiones en 2011. Es más de la mitad del gasto total nacional del año pasado. Es una cifra realmente importante y de allí que despierte el interés de muchos.
Pero cuando se mira con mayor detalle, se observa que 60% de esos fondos son deuda del Estado con el Estado. Hace varios años, cuando estos ahorros estaban en manos de las AFJP, los títulos públicos y operaciones de crédito con el Estado ya representaban una porción similar de la cartera de inversiones. Ello se debía a que el paso del sistema de reparto a uno de capitalización conllevó un alto costo de transición, que fue financiado mediante deuda que el Estado colocaba en las AFJP.
Desandado ese camino, ahora el motivo por el cual se mantiene esta alta participación es porque el FGS ocupa el lugar de pariente rico al que toda la familia recurre para financiar ambiciosos proyectos como Conectar + igualdad.com.ar o un muy necesitado plan de viviendas, por ejemplo. Ambos proyectos son muy loables puesto que atienden problemas estructurales y deudas pendientes de la Argentina, como es la desigualdad en el acceso a la vivienda y al mundo del conocimiento y la tecnología. La pregunta, que tiene varios millones en juego, es si el Estado tendrá la capacidad de reponer esos fondos. Si las cuentas del Gobierno se complican, también se resentirá el valor de lo ahorrado en el FGS.
Una proporción creciente de esos ahorros se ha destinado al rubro proyectos productivos o de infraestructura. De un lugar de escasa participación en el FGS, hoy llegan al segundo puesto en importancia. Vale resaltar que la mayor parte de los fondos destinados a estos proyectos también están vinculados con proyectos estatales, como lo invertido en Atucha y en el Fondo Fiduciario de Obras Públicas. Esto revela que la exposición al sector público es quizás mayor de lo que surge a primera vista.
Esto no es necesariamente malo: los mercados en la Argentina son altamente volátiles y, en teoría, tampoco son la mejor garantía para conservar el valor de estos ahorros. Lo que sí es fundamental es que se transparente la información para que se puedan detectar a tiempo posibles desbalances o sobreexposiciones, entre otras cuestiones.
La información sobre el destino de esos fondos no puede quedar exclusivamente en manos de quienes los administran, ya que podrían caer en la tentación de justificar sus decisiones o en la imposibilidad de ver mejores alternativas. En este contexto, es clave monitorear al sistema de seguridad social en su conjunto.
Información básica
Por ello, a nadie debería sorprender el pedido de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del 12 de junio de 2012. En esa resolución, la Corte solicita a la Anses que informe sobre algunos datos básicos y otros más sofisticados. Uno de los puntos que requiere es justamente, el estado de inversiones del FGS. Pero además, se le requiere a la Anses que informe los ingresos del sistema de seguridad social (sean aportes, contribuciones y recursos tributarios) correspondientes a 2011, la cantidad de aportantes, los gastos del sistema y la cantidad de beneficiarios según tramos de haberes. Es sorprendente que la Corte tenga que pedir datos que deberían ser públicos y que, de hecho, hasta hace poco lo eran.
Así como está ocurriendo en otras áreas de gobierno, esta información que antes era publicada en los Boletines Estadísticos de la Seguridad Social, hoy no está disponible, mientras la página que los contenía se excusa con un cartel que dice “Metodología en revisión”. Ojalá no le esté sucediendo a la Anses lo mismo que le pasó al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec).
La Corte pide, además, otra información, tal vez un poco más compleja pero tanto o más importante para evaluar estos escenarios que necesitamos imaginar para el devenir de las cuentas de la seguridad social. La Corte solicitó, por ejemplo, conocer la cantidad de reclamos pendientes de resolución, las causas judiciales en trámite, las sentencias cumplidas e incumplidas, así como los fondos destinados al pago de sentencias. También exhortó a que se difundan datos concretos que aporten a la discusión, que suele caer en lugares comunes, sobre las jubilaciones de privilegio, al pedir que se den a conocer montos, se identifiquen a los beneficiarios y se expliquen las causas.
Dar a conocer esta información solamente puede mejorar la discusión que la sociedad se debe sobre qué reformas y continuidades deben defenderse para asegurar la sostenibilidad del sistema previsional. No han pasado ni dos años en que nos enfrascamos en una infructuosa discusión sobre si los jubilados debían recibir 82% móvil del promedio de los ingresos durante el período más reciente de actividad.
Entre las continuidades, habría que defender que tras una acumulación de juicios en contra del Estado y la actuación de la Corte, finalmente el Congreso pudo legislar y resolver el desafío de la movilidad jubilatoria. En marzo y septiembre, las jubilaciones se actualizan según la evolución de los salarios y los recursos del sistema, lo cual impide la desactualización de los haberes. También se ha logrado aumentar la cobertura –la cantidad de personas en edad de jubilarse que reciben beneficio– desde cerca de 60% en 2006 a más de 90% en la actualidad.
No obstante, otros desafíos todavía no encontraron respuestas. Por ejemplo, según fuentes periodísticas, hay entre 200.000 y 400.000 juicios al sistema previsional que cuestionan el cálculo del haber inicial o la retroactividad de las actualizaciones. Además, se ha producido un significativo achatamiento de la pirámide de las jubilaciones que aumenta la pila de juicios. Y, finalmente, este alto nivel de cobertura no está garantizado: se concede cada tanto mediante esporádicas y caprichosas moratorias en lugar de estar legislado un ingreso mínimo para la tercera edad.
Hablar de seguridad social no es un tema menor: las jubilaciones se llevan la mayor porción del presupuesto nacional ya que abarcan más de 30% del gasto público. Las propuestas de elevar las jubilaciones a 82% móvil se dieron un respiro en 2011 por ser año de elecciones. Pero es posible que la oposición retome este caballito de batalla si la elección de medio término fuera desfavorable para el oficialismo en 2013. Estas propuestas deberían explicitar sus objetivos así como su costo fiscal. Deberían, además, poner de manifiesto si lo que se quiere es mantener el ingreso de las personas que aportaron al sistema o también cubrir –y con qué nivel de prestación– a las personas que no tuvieron la posibilidad de tener un trabajo en el sector formal. También es necesario debatir si resulta deseable poner una jubilación máxima.
Luciana Díaz Frers
Balance estructural
El camino para recorrer en el largo plazo debería capitalizar los logros alcanzados, y asegurar, por sobre todas las cosas, la sostenibilidad del sistema. Para eso, lo primordial, tal como surge del análisis inicial, es cuidar las finanzas públicas para que no se utilice al FGS como el prestamista para cualquier aventura que quiera emprender el Estado. Eso no quiere decir que haya que tener un resultado equilibrado todos los años, pero sí un balance estructural, es decir, que el nivel de gasto esté acorde con los ingresos fiscales que se pueden obtener de manera sostenible, sin erosionar el desarrollo económico y sin reventar ingresos excepcionalmente altos.
Además, no solo porque es deseable sino porque la historia nos ha demostrado que es indispensable, no podemos dejar de lado la equidad. En este punto, es fundamental garantizar una amplia cobertura mediante una prestación universal a la vejez y promover la equidad en la distribución de los ingresos de la tercera edad, priorizando la jubilación mínima sin eliminar los incentivos a los aportes. Para ello, es necesario mantener un esquema predecible de jubilaciones medias y altas.
Una propuesta de reforma realista del sistema de seguridad social debe entonces, primero que nada, enmarcarse en un manejo equilibrado de las cuentas públicas de manera tal que se evite vender “las joyas de la abuela” acumuladas en el FGS para financiar los desequilibrios. Debe además apuntar a mejorar la cobertura del sistema de manera permanente y la equidad social de los ingresos en el interior del grupo etario de los adultos mayores. Por último, es fundamental garantizar la sustentabilidad del propio sistema previsional, de modo de contribuir a la previsibilidad de ingresos de los adultos mayores y evitar compromisos fiscales insostenibles que en última instancia impliquen retrasos, licuaciones e incumplimientos.
(*) Luciana Díaz Frers es directora del Programa de Política Fiscal de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
