Por Rubén Chorny
Antes de retirarse a Calafate, Cristina Kirchner hizo tirar por debajo de las puertas de los 8,3 millones de hogares argentinos con ingresos, una factura fiscal pagadera el año próximo que asciende a $ 1.705.076,6 millones. Comprende al Estado Nacional más grande de los últimos 25 años y que se triplicó en relación con el resto de la economía desde que Néstor Kirchner asumiera la presidencia en 2003. En estos 12 años se afrontó con una presión impositiva que saltó de 19,2 puntos de PBI a los 36,7 puntos con que acaba de cerrar el ciclo.
Así y todo no alcanzó: pese a instituirse en la segunda década del milenio un tributo fantasma (la inflación) que subrepticiamente extirpa en especial de los bolsillos más lábiles de la población otros 3 puntitos del PIB (unos $26.190 millones); a que se sacrificaron unos US$ 4.500 millones del stock de las reservas y a que el BCRA colocó en los bancos $320.000 millones bajo la forma de “pagarés” internos llamados Lebacs, las cuentas fiscales cierran el año con un rojo de casi 7 puntos del PBI.
El presupuesto legado a la Administración entrante por el ahora diputado Axel Kicillof, antes que supiera quién vendría, redobló la apuesta K de dejar consolidado un “Megaestado” –como lo denomina la consultora Ledesma–, previendo un aumento de 21% en los ingresos para afrontar 15,8% más de gastos. Y aun así quedará sin levantar un descubierto de $97.694 millones.
Jorge Colina
-¿Ven algún margen para eliminar o reducir el impuesto a las ganancias, las retenciones a la soja o llevar las jubilaciones a 82%, como prometían los spots de la campaña electoral?
-Ni soñarlo. Cuando hay que pagar Estados que superan los 20 puntos del PBI lo único que se puede hacer es analizar en cuánto participa cada impuesto en el total de la recaudación. Y el ciclo K lo deja arriba de los 40 puntos, afirman los autores del documento de FIEL titulado “El sistema tributario argentino. Análisis y evaluación de propuestas para reformarlo”.
Sea como trabajadores o como consumidores, los argentinos de carne y hueso pagamos en conjunto 63% de la presión fiscal total sólo con ganancias, IVA y contribuciones sociales. ¿Es mucho o poco? Cada respuesta se daría en función del tamaño de Estado que se quiera solventar y de la satisfacción percibida por los beneficios que brinde.
Pero también pone sobre el tapete cuán justa es la distribución que se realiza entre la sociedad de esa creciente cuenta. Juan Llach escribió en La Nación: “la carga impositiva como proporción de los ingresos de 30% de hogares más pobres es de 36%, algo mayor que la que pesa sobre el 30% de hogares más ricos (34,6%), aun sin considerar el impuesto inflacionario. No sorprende tanto, porque los impuestos sobre los ingresos y la propiedad aportan en la Argentina menos de 20% del total, contra 43,4% en los países desarrollados y 33% en los emergentes. La carga tributaria es también contraria al progreso económico por pésimos impuestos, como la inflación, las retenciones a las exportaciones y el gravamen a los créditos y débitos, todos ellos una rareza mundial”.
Como el IVA recae de lleno en los que no se pueden escapar del 21% que le cargan los tickets a cada compra del supermercado, un carrito lleno le reporta al fisco más dinero para sus arcas que uno casi vacío, pero proporcionalmente éste le resta más plata de sus exiguas finanzas al que lo empuja.
Daniel Artana
La fácil recaudación
La administración tributaria, sin despeinarse, resuelve así de sencillo la mayor tajada de su misión recaudadora y tendría que agradecérselo a la concentración económica del país, que le posibilita también acceder mediante débitos bancarios que le envían las empresas a otra gran fuente de recursos que es el impuesto a las ganancias. Como todo procedimiento se limita a esperar que las patronales privadas o estatales retengan un porcentaje de los haberes que les liquida, según las escalas, a casi tres millones de empleados o jubilados.
Se repiten los mismos nombres de las compañías que giran IVA, ganancias y aportes previsionales suyos y retenidos al personal. Para ponerlo en fácil, un sobre de sueldo en blanco resolvería en piloto automático cerca de un tercio de los ingresos tributarios, y la caja del supermercado, algo más de la cuarta parte.
Claudio Lozano y Tomás Raffo, del Instituto de Pensamiento y Políticas Públicas, atribuyen el grueso de las transferencias que recibe la AFIP al 0,6% del universo de las empresas, que no llegan a un centenar, lo cual representaría 63% de la facturación total y 6% de los comercios de alimentos, que concentran 85% de los montos vendidos. Y para tener una idea más demostrativa de la poderosa incidencia que tiene un puñado de virtuales cuestores al mejor estilo romano, recuerdan que apenas cinco cadenas de súper e hipermercados facturan las tres cuartas partes del total que vende el sector, por lo que les toca transferirle al fisco un IVA de $ 48.300 millones.
Desde aquellos sabuesos que salían a las calles en las legendarias épocas del tanquecito de la DGI a los ciberrastreadores de escritorio de esta contemporánea AFIP, que cruzan datos de consumos e ingresos cargados al sistema, se viene librando una limitada cacería de evasores a medida que se iluminan penumbras fiscales. Pero al lado oscuro de la luna, o sea aquel por el cual el evasor transita como Perico por su casa pero sin figurar en ningún listado, se llega con cuentagotas.
Lo pone en números Daniel Artana, responsable del informe fiscal de FIEL: “Hay 40 y pico % de trabajo en negro entre asalariados y autónomos. Esto no significa que 40% de la masa salarial esté en negro, porque están comprendidos los que no figuran o los que tienen un empleo formal y un salario declarado menor al verdadero, lo cual probablemente sí haya hecho bajar el promedio general”.
El economista jefe de Idesa, Jorge Colina, atribuye estas distorsiones a la regresividad que, según él, caracteriza a las cargas sociales, por representar 50% del salario y alcanzar a todos los niveles, inclusive aquellos que están cerca del mínimo o del de subsistencia. “No se ve si pagan más los que menos remuneración tienen, sino del lado de la gente que queda excluida del mercado laboral formal, ya que termina no pagando las cargas sociales por pasar a la informalidad”, aclara.
No sólo impiden que llegue más dinero a las cajas de previsión. Ni tampoco que entre por la cuenta de las rentas personales. Cuando alguien no está registrado, a los efectos fiscales no gana. Y hasta se podría suponer que una remuneración en negro y la reticencia a entregar factura o ticket forman parte de lo mismo.
Así, el efecto conjunto de la evasión y la elusión deriva en una presión tributaria muy elevada para las empresas y familias que cumplen con el pago de sus obligaciones impositivas, sin poder hacerse las distraídas ni haber podido acceder a regímenes de excepción y de fomento, según surge de una de las conclusiones del trabajo de FIEL. Hasta asevera el estudio que si la AFIP finalmente percibiera el mismo IVA por todo, podría bajarse la tasa a 19 puntos sin que deje de entrar un centavo.
Y todavía quedaría más tela para cortar en cuanto a eficiencia en cobranza porque la revaluación del PBI emprendida por el gobierno saliente desmintió el mérito que se arrogaba AFIP en materia de recaudación. Artana lo explica: “De repente ahora, medida contra el IVA o cualquier otro impuesto como porcentaje del valor agregado total de la economía, bajó. Si obtuvo 7 puntos del PBI con una tasa de 21% y reducciones, Nueva Zelanda, con una tasa del 12%, recauda 9 puntos del PBI, o sea 33% más que nosotros. Entonces ¿dónde estaba la eficiencia? Echegaray se quedó mudo. Todas las medidas que le daban que había bajado la evasión y lo ponían en un lugar destacado de Latinoamérica, se le desplomaron: está entre los peores de la región”.
Concede que gracias a la tecnología mejoró en toda la región la eficiencia de la administración tributaria, si bien advierte que “quedan espacios sin cubrir, las facturas truchas, las excepciones…”. Claro que cumpliendo con la ley del zoológico: lo que no se caza afuera se busca adentro, siempre entre los mismos.
Luciana Díaz Frers
Foto: Gabriel Reig
Caja recaudadora
Los tres mandatos consecutivos del matrimonio Kirchner concibieron a la política tributaria como una fuente recaudadora capaz de acompañar, cuando lo hubo, el crecimiento económico, sin mirar demasiado la equidad en las cargas, y trasladarlo a un modelo redistribucionista de inclusión social basado en una ascendente ocupación de espacios por parte del Estado, a la que sucesivamente contribuyeron las reincorporaciones a su órbita de empresas como YPF, Aerolíneas, Ferrocarriles Argentinos, los fondos de pensión, etc. Pero además se montó un sistema de subsidios a los prestadores de servicios públicos y a las empresas estatales en rojo para morigerar aumentos en las tarifas que tendrían que pagar los usuarios como causa y efecto de la inflación.
Llach pone al descubierto la inequidad de los subsidios: “En 2015, los otorgados a los sectores pudientes (30 o 40% de la población, según los casos) habrán sumado aproximadamente 189.700 millones de pesos, de los que 84.200 millones se habrán entregado al consumir energía, agua y servicios sanitarios; 40.000 millones, en dólar ahorro; 35.000 millones, en dólar turista; cerca de 20.000 millones, en educación superior, y 10.500 millones, en transportes. Estos 189.700 millones superan con largueza los 160.000 millones del presupuesto 2015 para programas nacionales que atienden principalmente a hogares y personas de menores recursos. En ese total, las pensiones no contributivas demandan 53.000 millones, los mal llamados “planes” suman 44.000 millones y la AUH, solo 25.000 millones”.
El titular de la Asociación Argentina de Presupuesto, Rafael Flores, señala como “lo máximo que se podría disminuir de los subsidios, que representan 19,8% del gasto total, serían los $34.547 millones más que todo el déficit registrado en el último ejercicio, aunque aclara que no será fácil, ya que significan nada menos que 5% del PIB que se quitaría principalmente del consumo privado, con consecuencias económicas y sociales que serían muy graves”.
A un profesional de la economía social como Colina lo subleva que se le brinde gasto público a la gente de mayores recursos y ahí es donde entra el tema de que se está subsidiando a la clase media y a la media alta con las tarifas de luz, gas, transporte, y también con el déficit de las empresas públicas, debido a que se destina a sostener empleos que tienen problemas de productividad.
En el caso de las jubilaciones e inclusive de los salarios públicos, que ocupan la mitad del gasto, también hay cierta regresividad, porque gran parte va a abastecer elevados niveles de pensiones. Asimismo, los salarios de los empleados públicos son más empinados que en el sector privado, sin que vayan en beneficio directo de la gente de menores ingresos. Sí los subsidios sociales, que no son la mayoría.
Denuncia el economista jefe de Idesa otra faceta de la moneda fiscal, la falsa: “El ciudadano paga muchos impuestos, 37% del PIB, de los más altos en América latina, pero como el Estado no funciona tiene que pagar aparte la prepaga, la escuela pública o la seguridad privada para poder acceder a los servicios básicos, y ni qué decir en el interior, donde muchas veces no tiene cloacas, agua ni gas de red, con lo cual necesita proveerse de costosos mantenimientos asépticos, garrafas o bidones. Los servicios de mala calidad que presta el Estado a quienes más afecta es a los de menores ingresos, que son los que no cuentan con la posibilidad de hacer doble pago y buscar una solución en el sistema privado”.
Walter Agosto
La escalera tributaria
Tomando todo el ciclo, desde el turno de Néstor Kirchner caracterizado por el cuidado con mayor celo de que la caja fiscal tuviera signo positivo en pleno crecimiento “a tasas chinas” hasta los cuatro últimos años de amesetamiento, la torta nacional (el PBI) se alimentó de levadura, sostenida por andamios impositivos que prestigiosos think tank, como FIEL, Ecolatina o Ledesma, representaron gráficamente con 12 escalones impositivos de constante alzada desde 2003.
La presión tributaria como porcentaje del PBI saltó 59% en los tres períodos de gestión kirchnerista. Se destaca el rubro que grava los ingresos y utilidades de capital, con 50,4%, en el que ganancias fue el estandarte al subir 63,2%. Aquel que se referencia con la propiedad, como bienes personales e impuesto al cheque, acumuló 18,7%; el que alcanza al consumo interno sobre bienes y servicios creció 40% (el IVA ostenta 58%) y contribuciones sociales (empleos) 193,6%. Negativo dio, pese a las retenciones a la exportación agrícola, comercio y transacciones internacionales, con –20%.
El equipo de FIEL compuesto por Isidro Guardarucci, Pablo Levigne, Jorge Puig y Nuria Susmel, que coordinó Daniel Artana, calculó que en 12 años hubo una mejora de:
- 30% por los recursos de la seguridad social (incluyendo aportes a las AFJP para que la comparación sea homogénea),
- 24% por el impuesto a las ganancias,
- 17% cada uno por las retenciones a las exportaciones y el impuesto a las transacciones financieras y
- 19% por el IVA que más que compensó la reducción observada en los impuestos a consumos específicos.
Las provincias aportaron 2% del PBI merced a sacarle algo más del 100% del impuesto a los ingresos brutos y una reducción leve en el impuesto inmobiliario. Y los municipios contribuyeron con una recaudación que ocupa 1,2% del PBI, la cual representa aproximadamente 5% de los ingresos totales.
Flores compara esta estructura tributaria argentina con la de los países desarrollados y la nota excesivamente concentrada en los impuestos al consumo, con baja participación de los que gravan la riqueza y los ingresos. “Esto ya era así antes de la crisis de 2001, y se intensificó a partir de ese momento, por ejemplo por la aparición del impuesto al cheque. Uno de los puntos más preocupantes es que la intervención del Estado a través de los impuestos y los gastos no corrige significativamente el índice Gini (que mide la desigualdad de una sociedad), como sí ocurre en la Unión Europea”.
Precisamente la letra chica de esta evolución macrotributaria, la que marca la incidencia de lo que se paga según sean los bolsillos en los que recae, revela que “los que están en el 10% de menores ingresos (los pobres) y los que están en el 10% que capta un tercio del total de los ingresos (los ricos) pagan un porcentaje apenas mayor que el 80% (11 millones de personas) que se encuentra en el medio”, define la ex analista de temas fiscales de CIPPEC y actualmente asesora en la Auditoría General de la Nación –AGN–, Luciana Díaz Frers.
Pero alerta que “la inflación tuerce la curva y terminan pagando más los que menos tienen”. Este “cobrador furtivo” que no figura en ninguna ley termina apropiándose del poder adquisitivo de los más indefensos, los que cobran los mínimos salariales, jubilatorios o los planes sociales, y mete dentro de las escalas que tributan a los trabajadores con relación de dependencia que perciben los aumentos por las paritarias.
Es difícil precisar cuánto depreda la inflación, pero el jefe de ASAP ensaya una aproximación mirando las cifras de su especialidad, el ejercicio fiscal: “Se puede tomar la evolución de las rentas de la propiedad, donde se registran las utilidades generadas por la ANSES y el Banco Central que financian al Tesoro Nacional. Con $122.013 millones, representaron 12,9% de los ingresos totales de la Administración Nacional en 2014; en 2011 habían sido 5,3%”, pone como ejemplo.
En cambio, el investigador principal de Política Fiscal del CIPPEC, Walter Agosto, da por sentado que el flagelo persistirá por un tiempo y que, en consecuencia, se tornará necesario neutralizar los efectos distorsivos y regresivos que ocasiona. Puntualiza: “La ley de Emergencia Económica de 2002 mantuvo derogadas todas las normas legales que establecían la indexación y cualquier otra forma de repotenciación de deudas e impuestos, pero la reaparición del proceso inflacionario a partir de 2008 y la convalidación de índices superiores a 20% anual, demandan la necesidad de rever esta prohibición, que significa un aumento encubierto de las tasas efectivas de los impuestos. En el caso de ganancias, las dificultades provienen de falta de actualización de escalas y deducciones y la no aplicación del ajuste por inflación en los balances de las empresas. No es el único, los efectos repercuten también en bienes personales y el régimen del monotributo, entre otros”.
No tiene dudas la economista ex CIPPEC Díaz Frers de que “en términos absolutos (cantidad de pesos) los que más pagan son las personas de mayores ingresos. Pero en términos relativos (por ejemplo, como porcentaje de su ingreso) no es tan evidente sobre quiénes recaen con mayor peso los impuestos, que son muchos: IVA, ganancias de las empresas, ganancias de las personas (que debería llamarse impuestos a los ingresos), monotributo, impuestos al trabajo, impuesto a los débitos y créditos bancarios (al que llaman impuesto al cheque), tasas de importaciones y retenciones a las exportaciones, impuestos internos como los que pagan los cigarrillos y las bebidas alcohólicas por ejemplo, ingresos brutos, impuesto automotor, impuesto inmobiliario y sellos entre otros”.
Rescata el estudio sobre la incidencia distributiva del sistema tributario argentino que elaboraran en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata, según el cual la presión del IVA arranca como la más alta en relación a los ingresos familiares a medida que éstos son más bajos (1,6%) y desciende a la mitad (0,8%) cuando llega al más alto.
Es elocuente la diferenciación que hacen desde el Departamento de Economía e Instituto de Investigaciones Económicas Diego Fernández Felices, Isidro Guardarucci y Jorge Puig respecto de la proporcionalidad de la carga impositiva que pesa sobre el consumo en cuanto al monto que cada familia destina a las compras, se encuadre dentro del ingreso más bajo, de 47.000 pesos anuales, cuanto del top de 1.300.000. Los que más compran, más aportan al IVA e ingresos brutos casi en un paripassu, sin importar que los del extremo inferior administren 37 veces menos recursos que los del superior.
En todo caso, tampoco la desigualdad entre los poderosos y la clase media baja y la típica guarda relación a la hora de tener que pagar el oneroso impuesto al consumo al que condena el régimen impositivo vigente. La escala media inferior, que gana entre una octava y una cuarta parte menos que la minoría ABC1, obla entre IVA e ingresos brutos de 20 a 30% más de su ingreso familiar que los del nivel superior, con la particularidad de que a medida que se acercan las escalas se angosta la brecha.
La progresividad en riesgo
Es el rasgo distintivo de la desigualdad en América latina: refleja la incapacidad de los sistemas tributarios para gravar lo que ganan los sectores más acomodados. “A pesar de que el diseño tributario es progresivo en la región, pues las tasas marginales máximas del impuesto a la renta personal se sitúan entre 25% y 40%, las tasas efectivas que paga el decil superior son muy reducidas, debido a la evasión y la elusión, las exenciones y deducciones, y el tratamiento preferencial de las rentas de capital, que en algunos países no están gravadas y en otros están sujetas a una tasa más baja que las rentas del trabajo”, explica el técnico de la CEPAL, Ricardo Martner.
El efecto conjunto de la evasión y la elusión resulta en una presión tributaria muy elevada para las empresas y familias que cumplen con el pago de sus obligaciones impositivas sin tener acceso a regímenes de fomento ni que le puedan sacar el cuerpo al bulto.
La califica de muy alta la coordinadora de Análisis Macroeconómico de Abeceb, Soledad Pérez Duhalde, al afirmar que “tenemos, por lo menos, un tercio de la economía en negro (y digo ‘por lo menos’ porque las mediciones privadas la ubican cercana a 50%). A escala nacional, la evasión es mayor en lo que tiene que ver con los aportes y contribuciones a la seguridad social. Le sigue el impuesto a las ganancias. Y luego el IVA”.
Enumera el economista de FIEL, Daniel Artana formas de pago que se estilan para eludir impuestos, como el auto, por ejemplo, o que se anoten en plantilla por menos dinero. “Unos evaden todo, otros una parte. En el comercio minorista, no sé en los shoppings, si se le pregunta a la empleada cuánto gana, dice $10 mil, pero en el recibo le figuran 5.000 por 20 horas de trabajo. A una inspección de la AFIP son capaces de declararle que coincide con el turno que está haciendo”.
Si bien admite que el organismo fiscalizador hoy está en condiciones de vigilar mejor que el volumen de una empresa concuerde con la nómina de remuneraciones, menciona la existencia de un control natural en la tarjeta de crédito y que lo que se puede gastar se relaciona con el sueldo en blanco. “Generalmente no se controla al tipo que gana $15.000, 10 en blanco y 5 en negro, y que gastó con tarjeta 9, lo que no se explicaría por ser muy alto en relación al ingreso declarado. Otra cuestión sería que se puede gastar en efectivo, por ejemplo en combustible, y eso no quiere decir que haya evadido impuestos. También uno va a un restorán y ofrecen un descuento de 10% por pagar en efectivo sin factura, lo que significa que entra en el circuito negro; pero al revés, si alguien que gana en negro paga en efectivo en la estación de servicio blanquea ese dinero. Como el efectivo hace suponer que alimenta un circuito informal, se tiende a cobrar por cuenta sueldo y pagar con débito”, expone.
Es optimista Agosto sobre “la existencia de un amplio margen para mejorar la administración tributaria a fin de reducir la evasión y la elusión y tornar más equitativa la carga tributaria, que recae fuertemente sobre los cumplidores en una economía con altos niveles de informalidad”.
Pero para ello ve necesaria una acción coordinada del organismo recaudador federal con las administraciones tributarias provinciales, al tiempo que dotar de estabilidad al marco normativo y su simplificación y reducción de la proliferación de exenciones vigentes.
Al igual que Artana, insta a revisar los variados regímenes de promoción montados sobre la base de eximiciones de impuestos que perduran a lo largo de los años pero que no siempre justifican su continuidad sobre la base de resultados concretos y un amplio espectro de exenciones. Por estas vías se deja de recaudar anualmente 2,8% del PBI, estima.
Evasión y elusión
Si ha sido una tarea ímproba para la anterior administración hacer que paguen los que pueden y no cumplen del todo o a medias, el recambio no arriba al poder con margen para seguir aumentando la presión tributaria. Lo sentencia Pérez Duhalde: “La recaudación de los tres niveles de gobierno, en términos de PIB, es la más alta de toda Latinoamérica. Estamos 6/7 puntos porcentuales por encima de Brasil, tenemos unos 17 pp más que Chile y poco más de 26 respecto a México. A su vez, las personas físicas y jurídicas que cumplen con sus obligaciones tributarias enfrentan una presión mucho mayor”.
Duda que sea factible una reforma estructural de nuestro sistema tributario en el corto plazo, por más que reconozca diversos impuestos distorsivos, como el rige sobre el cheque, las retenciones, el impuesto a los sellos, entre otros. También subraya que se requiere bajar la carga sobre el consumo (IVA) e ir contra la debilidad de la imposición a las ganancias y al patrimonio. “Cuando hablo de ganancias, no me estoy refiriendo a la cuarta categoría, sino por ejemplo de la renta financiera”, advierte.
Pero cree que, seguramente, la nueva administración hará algunos ajustes en retenciones e impuesto a las ganancias de la cuarta categoría, adonde ve para hacer “muchos, pero muchos, ajustes: al día de hoy, una persona puede estar cobrando $100.000 y no pagar ganancias, mientras que otra que percibe $12.000 de bolsillo debe desembolsar cerca de $900 mensuales por ganancias”, sostiene.
Su colega Díaz Frers acota que “el problema es que ganancias se ve. Y dada la progresividad de este impuesto fue llamativo escuchar a casi todos los candidatos presidenciales, tanto de izquierda como de derecha, prometer anularlo o reformarlo antes que a otros, que pagamos sin darnos cuenta, especialmente en los precios de lo que consumimos”.
Agosto propone empezar por remover gradualmente los impuestos más distorsivos, como las retenciones a las exportaciones de productos regionales, trigo y maíz y el gravamen al cheque, lo cual sitúa en línea con la imperiosa necesidad de mejorar la competitividad de la producción nacional y su inserción en los mercados externos.
Los especialistas sostienen que, en lo inmediato, hay espacio para apelar a un financiamiento privado o multilateral, ya que las urgencias vienen por el lado de reemplazar las últimas fuentes de financiamiento, como la expansión monetaria y el uso de las reservas, aun cuando se mantenga la inflación en 25% anual, que representa 3 ó 4 puntos del PBI.
Y que, complementariamente, se podría implementar una gradual reducción de la incidencia de los subsidios que evite afectar a los sectores más vulnerables y que no implique un tarifazo para los usuarios de clase media.
Pensar en una reforma tributaria son palabras mayores. Tendría como antesala revisar la estructura de un gasto que hoy anda por los 46 puntos del PIB. Dentro de sus entrañas anidan 3,4 millones de empleados públicos, de los cuales a más de 600.000 contratados se les vence el vínculo laboral a fines de año y su destino quedará en manos del gobierno entrante, según la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE). Separar la paja del trigo, llámese los ñoquis de los que efectivamente trabajan, constituirá el primer desbroce.
Pero antes de meter mano a fondo en la estructura fiscal los economistas coinciden en que debería hacerse un programa económico consistente. La experiencia transitada por el gobierno de Cristina Kirchner entre finales de 2013 y comienzos de 2014 remite a marchas y contramarchas con tarifas, devaluación, etc, y que volviera todo al punto de partida en seis meses, al subir gastos, precios, salarios y demás.
Los deberes que aguardan para una futura reforma del sistema tributario argentino tendrían que ver con un problema de nivel y otro de estructura.
En el primer caso, porque la presión tributaria es muy elevada –y no logra legitimarse con la cantidad y calidad de bienes públicos que se suministran– y en el segundo, por el peso importante de los impuestos al consumo y la creciente participación de otros distorsivos que lo tornan inequitativo, Agosto dixit.
Las cuentas no abren ni cierran
El investigador principal de Política Fiscal de CIPPEC, Walter Agosto, estima que, a fin del corriente año, el déficit fiscal rondará 7% del PBI base 2004 y que la elevada carga tributaria impone fuertes límites a la posibilidad de paliar el desequilibrio por la vía de nuevos incrementos de impuestos.
Pone de relieve que la presión tributaria pasó de 22 a 40% del PBI para los tres niveles de gobierno desde la salida de la crisis hasta 2014, y que no solo es muy elevada, sino que se asienta en malos impuestos que han aumentado su participación a partir de la crisis de 2001, como es el caso de las retenciones y el impuesto a los débitos y créditos bancarios, que por entonces no existían y en la actualidad representan 12% de los recursos tributarios, equivalentes a 3,2% del producto.
Además, señala que al ser creciente el financiamiento monetario proveniente del Banco Central, se ha acotado el espacio con que contará el nuevo gobierno para un endeudamiento privado o multilateral. Y, complementariamente, para una reducción de la incidencia de los subsidios, que deberá ser gradual para evitar afectar a los sectores más vulnerables.
El economista jefe de FIEL, Daniel Artana, aduce que el déficit, que estará hoy en 6/7 puntos del PBI, se ha financiado en 3 puntos con impuesto inflacionario (40% del déficit); una parte no muy grande se cubrió sin que la gente lo note con reservas perdidas (que se usan para pagar amortización de deuda, más o menos 10% del déficit en intereses) y el resto con endeudamiento, que dado el muy bajo nivel no se advertía: directo por colocarle dinero a los bancos o los bonos en el mercado, o indirecto, por absorber emisión monetaria a través de los Lebacs entregados los bancos, que a fin de año según la estimación del instituto van a tener por cada peso de depósito casi 50 centavos prestados al sector público, directa o indirectamente, con los Lebacs como vehículo.
El problema actualmente es que mucho espacio para subir impuestos no hay, incluso los candidatos presidenciales querían bajarlos. Tampoco con el impuesto inflacionario queda demasiado margen, ni con las reservas, ni capacidad para que el BCRA siga colocando bonos al sistema financiero local. Todos los instrumentos fueron usados.
Ola de reformas tributarias en la región
Al mostrar la diferencia entre la acción del Estado en América latina y en los países desarrollados, Ricardo Martner, de la CEPAL, destaca que en los últimos años se llevaron a cabo en la región una serie de reformas tributarias con las que se ha buscado mejorar la recaudación mediante el aumento de las tasas, la reducción de las exenciones, la implementación de sistemas de imposición dual en algunos casos, la modificación o creación de impuestos mínimos y el aumento de la fiscalización a los grandes contribuyentes.
Entre las 13 reformas realizadas en 2014, menciona las de Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Perú y Venezuela (República Bolivariana de).
Argentina, que venía sin modificaciones estructurales desde 1998, implementó una parcial en 2013 con el impuesto a las ganancias, al que incorporó una tasa de 6,5% adicional a las inversiones que aplican fondos propios, ya gravadas, además de un impuesto al dividendo distribuido de 10%. O sea que se agregó al 35% que gravaba de ganancia nominal. La deuda, que estaba exenta, quedó tal cual.
Artana explica que “la mayoría de los países concentran la recaudación en tres impuestos: IVA, ganancias y seguridad social, pero en Argentina hay algo menos de ganancias en relación con el IVA que en los países europeos o en Estados Unidos, que tiene impuesto provincial a la venta minorista que recauda menos que el IVA. El impuesto a las ganancias es el más rendidor.
Junto con Brasil y Chile, Argentina presenta una alta desigualdad antes de la acción fiscal que en parte es corregida vía pensiones y jubilaciones públicas, programas de transferencias e impuestos directos.
El trabajo de CEPAL subraya que en Argentina, Brasil y Uruguay los impuestos sobre la renta personal, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias públicas en efectivo (incluidas las jubilaciones y pensiones) reducen, en conjunto, la desigualdad (medida por el coeficiente de Gini) en torno de 13% en promedio.
Otros países donde la reducción de la desigualdad supera al promedio de la región son Chile, Costa Rica y México, especialmente por la incidencia de las transferencias y subsidios directos, como el programa Oportunidades en México, Chile Solidario o el programa Avancemos en Costa Rica.
En estos dos últimos también tienen un efecto igualador los programas de pensiones y jubilaciones públicas, mientras que en México se destaca el impacto de los impuestos directos.
En el otro extremo se sitúan Colombia, El Salvador, Paraguay y República Dominicana, que presentan un leve impacto de las transferencias públicas en efectivo y de los impuestos directos sobre la distribución del ingreso, ya que el índice de Gini disminuye menos de 2% luego de la acción fiscal.
Además, con la excepción de El Salvador, estos países se encuentran entre los de mayor desigualdad de ingresos de mercado y justamente en ellos la política fiscal debería tener un rol redistributivo más activo.
Las retenciones, de la gloria al ostracismo
De explicar poco menos de la mitad del crecimiento en dólares registrado durante ocho años por los altos términos del intercambio que lideraron y fueron eje de una crisis política que enfrentó al kirchnerismo con el campo en 2009, las retenciones a la exportación de soja, principalmente, entraron en un irremediable ocaso junto al desinfle de los precios internacionales de los commodities.
La consultora Ledesma estimó que el fisco nacional recaudó en concepto de DEX $ 426.056 millones entre enero de 2008 y agosto de 2015. Es decir, unos US$ 84.953 millones, cifra que equivalió a poco menos de 80% del aporte directo de los históricamente altos términos del intercambio, de los cuales, $61.292 millones (aproximadamente 15% del total) fueron repartidos entre las provincias vía Fondo Federal Solidario.
Fue una performance gloriosa, que inclusive superó ampliamente el cuantioso aporte de divisas combinado que provenía de la inversión extranjera directa y las privatizaciones durante la década de los años 90. O, las privatizaciones y el endeudamiento público considerados en conjunto.
