Por Lorena Schejtman (*)
Por un lado, el aumento sostenido de población que vive en las ciudades, especialmente en América latina, la región más urbanizada del planeta con una tasa de urbanización de casi 80%. En segundo lugar, el gran crecimiento de la masa de residuos generados en parte como consecuencia del aumento poblacional y, en parte, por el cambio en las pautas de consumo. El tercer factor es la falta de previsión de las administraciones públicas para hacer frente a estos cambios estructurales y planificar cabalmente el tratamiento integral de los residuos.
El gran volumen de residuos generados y la tendencia mundial a incrementarse constituye una grave preocupación, no solo por la complejidad y cantidad de recursos que implica su gestión, sino también por el creciente espacio y el enorme presupuesto que requieren su tratamiento y disposición final.
En la Argentina, según establece la Ley Nacional de Residuos Domiciliarios 25.916, los gobiernos locales son los encargados de gestionar los residuos generados en sus jurisdicciones, para promover su valorización, minimizar la cantidad que se destina a disposición final y reducir su impacto en el ambiente. El manejo de los residuos sólidos urbanos en la Argentina forma parte del complejo y diverso mundo de la gestión municipal y, como tal, no escapa a los desafíos de política pública que deben enfrentar los Gobiernos locales.
Los Gobiernos locales comprometen de manera individual un importante volumen de recursos para la gestión del kilo promedio de residuos que genera cada habitante por día. No es una tarea sencilla: requiere insumos que muchas veces son escasos para los Gobiernos locales. Gestionar los residuos supone movilizar recursos económicos, saber técnico, regularidad en la provisión del servicio, normativa actualizada, capacidad de negociación con múltiples actores y espacio físico adecuado para su tratamiento y disposición final.
Más allá de la heterogeneidad del mundo local en el país, en donde coexisten 24 regímenes distintos –uno por cada una de las provincias y uno por Ciudad Autónoma de Buenos Aires–, en general los municipios presentan ciertas prácticas comunes a todos ellos. Por un lado, existen basurales a cielo abierto sin control ni técnicas de saneamiento, rellenos sanitarios insuficientes o próximos a agotarse, escasas y aisladas iniciativas de recuperación y reciclado de RSU y falta de recursos.
Lorena Schejtman
Modelos y retos reales
También es común la carencia y desarticulación normativa, la falta de coordinación interjurisdiccional, la escasez de conocimientos específicos y de personal capacitado. En el panorama local también se repiten modelos de gestión de RSU diseñados como recetas aplicables a cualquier contexto, pero que no tienen en cuenta los retos reales que posee un municipio en términos de RSU.
Al mismo tiempo, falta en el plano local un abordaje integral que comprenda el ciclo completo de la gestión de los residuos: la generación, la recolección, el tratamiento, la disposición final y la reinserción en el mercado de los materiales recuperados.
Aunque los problemas que acarrean los residuos sólidos han sido identificados como un desafío de gestión para los responsables de las carteras municipales, las soluciones que hasta ahora se proponen han tendido a ser parciales, por lo que es factible que se incrementen los conflictos sociales, políticos y ambientales que actualmente caracterizan al manejo de los residuos.
Así, el gran desafío para mejorar la gestión de los RSU es impulsar un cambio en la forma en la que se gestionan y promover la transformación de un “modelo de limpieza” a un “modelo de gestión integral”.
El denominado “modelo de limpieza” supone una mirada limitada, poco eficiente, que no aborda el problema en todas sus dimensiones y que no resuelve nada más que la limpieza. Solo traslada el problema al eslabón siguiente de la cadena –de los hogares al sistema de recolección, del sistema de recolección al sistema de disposición final–. No previene ni mitiga la contaminación ambiental que se produce por sistemas deficientes de disposición final y requiere ampliar el sistema de recolección y/o aumentar su frecuencia de forma permanente, al ritmo del crecimiento poblacional y las tendencias económicas que determinan el consumo.
En la Argentina aún predomina una visión cortoplacista de la gestión de residuos, que no incorpora todas las etapas de la gestión y no permite aprovechar las potencialidades de la recuperación y el reciclado.
Otro de los graves problemas que perjudican al desarrollo de una gestión integral es el desconocimiento respecto a información básica y necesaria para la mejora de la gestión de los residuos. En muchos casos se carece de datos fundamentales para tomar decisiones informadas, como la cantidad de residuos generados, las áreas del municipio en donde se generan más o menos residuos, los tipos que se producen según la zona, el costo de la disposición de cada kilo generado, las características geofísicas del terreno para la disposición final, la existencia de recuperadores urbanos formales o informales, el presupuesto del área de residuos, entre otros.
Adicionalmente, un tercer desafío para el manejo sustentable de los RSU es la falta de incentivos y herramientas que guíen a los Gobiernos locales en la búsqueda de soluciones acordes a sus características particulares. Cada municipio tiene la competencia de establecer la modalidad de manejo de los residuos en su territorio, y si bien existe una normativa marco a escala nacional, solo establece líneas generales que funcionan como un horizonte deseado pero que no proveen mecanismos cabales para complementar y acompañar a los que no poseen capacidad técnica o financiera para adoptar pautas sustentables.
Cada municipio gestiona los residuos de manera individual, sin información, apoyo económico o técnico sostenido o ningún tipo de mecanismo que promueva la coordinación interjurisdiccional y permita escalar los costos de su manejo. El proceso de recolección formal, por ejemplo, varía según cada caso. En las ciudades pequeñas y medianas la recolección suele ser realizada por el municipio, por una cooperativa local o por una empresa contratada. En las ciudades más grandes, la recolección suele estar a cargo de empresas privadas o de asociaciones mixtas –empresa-municipio–. La recolección en las áreas periurbanas o en las áreas rurales es, generalmente, insuficiente o inexistente. En cualquier caso, los costos son elevados.
Esta disparidad también está presente en las políticas implementadas para promover la separación domiciliaria y el reciclado. Cada municipio lleva adelante aquellos proyectos que están al alcance de sus recursos y capacidades, en muchos casos sin tener en cuenta las posibilidades de comercialización de los materiales que pueden reutilizarse y reciclarse o la metodología para la disposición final.
Basurales y rellenos
Podemos hallar un escenario similar para esa etapa. En la mayoría de las ciudades pequeñas y medianas, la disposición final se realiza en basurales a cielo abierto, mientras que en las grandes ciudades es más frecuente que existan métodos más controlados, como los rellenos sanitarios. En ambos casos, la ubicación de los terrenos en donde se disponen los residuos suele generar conflictos sociales por la cercanía con urbanizaciones y la contaminación que produce.
Un desafío central para la gestión sustentable de los residuos tiene que ver con la falta de políticas públicas que promuevan el reciclaje y la reinserción en el mercado de los materiales reciclados y recuperados, y la informalidad que prepondera en estas transacciones. Esto también se convierte en un obstáculo para la adopción de pautas de gestión integral de los RSU ya que impide el acceso competitivo a la demanda de material recuperado. Los municipios que han logrado generar políticas de recuperación de materiales son muchas veces víctimas de un mercado que se encuentra en manos de unos pocos acopiadores capaces de distribuir el material a las empresas que utilizan insumos recuperados de los residuos, y que fijan precios que tornan económicamente insostenible al modelo. Los procesos que permiten la reutilización y el reciclaje son fuente de empleo, principalmente para los trabajadores de las cooperativas locales, pero también pueden constituir un ingreso para el municipio.
Este diagnóstico breve sobre la realidad de la gestión de los RSU abre la puerta para pensar alternativas de acción tendientes a mejorarla. Por un lado, son necesarias iniciativas que conduzcan a un aumento de la información al alcance de los funcionarios públicos, de los municipios y de la población.
Toda política pública requiere de un diagnóstico previo sobre el contexto para lograr una efectiva incidencia en la realidad. Mayor información sobre la situación de los residuos en el ámbito local permitirá que tanto la sociedad civil como la administración municipal mejoren sus capacidades para intervenir en el proceso de las políticas públicas, que redunden en el desarrollo de una visión integral de la gestión de RSU.
Es fundamental que la información acompañe la gestión de los residuos como un insumo necesario más para su correcto manejo. Es importante poder conocer datos sobre el volumen o cantidad de residuos que se generan para poder establecer las pautas para la recolección, la disposición final o para planificar políticas de reducción. Además, es clave conocer los flujos estacionales de generación, es decir, cuándo se producen aumentos en la generación de residuos –por ejemplo, en Año Nuevo–.
También es importante ubicar las áreas o zonas en donde se generan tipos específicos de residuos, como por ejemplo áreas industriales o zonas gastronómicas en donde se producen residuos orgánicos con mayor frecuencia y volumen.
En la misma línea, es necesario caracterizar los RSU, es decir, realizar estudios que den cuenta del tipo de residuos promedio que se encuentran en una bolsa. Existen escasos análisis de esta índole en la Argentina, aunque son fundamentales para saber qué se produce y, por tanto, qué es reciclable y qué es compostable.
Por otro lado, hay que tener en cuenta la existencia o no de recuperadores urbanos y su situación en términos de formalidad: si están cooperativizados o no, en dónde realizan la selección de los residuos –en vía pública, en plantas, en el sitio de disposición final– y qué hacen con el material recuperado.
Finalmente, en general no existe información suficiente para reconocer las potencialidades de la recuperación y reutilización de los residuos, la demanda de material para el reciclaje a escala nacional, el precio de comercialización, entre otros.
Existe otra información relevante para una adecuada planificación de la gestión de los residuos, como el estado y disponibilidad del sitio de disposición final, el nivel de contaminación de las napas o suelos, y otros datos que pueden asistir en el diseño de una política integral.
Sin este tipo de información, las políticas impulsadas serán medidas intuitivas, basadas sobre los hábitos o producto de una demanda creciente. De esta manera, toda política que se diseñe respecto de la gestión de los RSU será una respuesta que vendrá a intentar paliar algún tipo de oferta insuficiente.
La perspectiva regional
Además de una visión integral es necesario impulsar el desarrollo de una perspectiva regional de la problemática. La articulación con otros Gobiernos municipales y entre distintos niveles de gobierno es otra de las alternativas que permitirá coordinar recursos económicos y técnicos para resolver de manera integral las problemáticas vinculadas con la gestión de esta política pública. Los desafíos ambientales exceden los límites locales y se manifiestan tanto a escala regional y provincial como nacional.
La formación de sinergias con diversos actores de la sociedad también es fundamental, ya que la articulación intersectorial permitirá abogar por una política más eficiente y sustentable. El Gobierno municipal no puede producir mejoras significativas en la gestión de los RSU si la sociedad, productora de una importante proporción de los RSU, no se compromete con las políticas de reducción, separación y reciclado que se impulsen desde la administración. Al mismo tiempo, los ciudadanos no pueden mejorar la gestión de los residuos a través de acciones individuales. La sociedad civil por sí sola no es capaz de realizar un diagnóstico exhaustivo sobre los residuos en un municipio, ni los efectos que producen sobre las condiciones ambientales, tanto locales como regionales, o las tecnologías disponibles para su manejo, entre otras cuestiones.
Entre los actores que forman parte de este circuito de gestión y mejora de los RSU, además de los ciudadanos y el Gobierno, están los recuperadores urbanos, que realizan las tareas de separación de aquellos residuos que pueden utilizarse como materias primas o insumos de otros procesos industriales. Un paso cualitativo que permitiría avanzar hacia la gestión integral es la incorporación formal de los recuperadores. En muchos casos, la tarea de los recuperadores no está organizada ni amparada por ningún tipo de normativa, por lo que no se los reconoce como trabajadores formales. Así, sus condiciones laborales son paupérrimas, sin ningún tipo de cobertura social o de salud. Sin embargo, su aporte a la recuperación y reciclaje de materiales es fundamental y constituyen uno de los eslabones de la cadena para la mejora de las condiciones ambientales. Por lo tanto, la coordinación intersectorial debe incluir a los recuperadores urbanos como uno de los actores clave. Su incorporación además garantiza la formalización de su trabajo y el reconocimiento por parte de la comunidad local.
El sistema municipal es complejo y heterogéneo, pero los Gobiernos locales poseen oportunidades para mejorar la calidad ambiental de sus comunidades y, a la vez, optimizar los escasos recursos que poseen para la gestión pública.
Es fundamental promover la adopción de pautas sustentables de gestión de residuos. Para ello, es central impulsar abordajes que contemplen la integralidad del proceso de manera de evitar un uso importante de recursos que no produzca los resultados esperados y frustre los impulsos innovadores. Debe tenerse en cuenta que una gran inversión tecnológica en materia de residuos puede ser necesaria, pero no garantiza por sí sola mejoras en la situación general de la basura. Tener en cuenta todas las etapas de la gestión de los residuos –generación, recolección, tratamiento, disposición final y reinserción en el mercado– debe ser prioritario a la hora de pensar políticas de mejora del manejo de los residuos.
(*) Lorena Schejtman es coordinadora del Programa de Desarrollo Local, de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
