Subsidios energéticos: un récord que no llega a los pobres

Las partidas de gasto del Presupuesto Nacional destinadas a financiar los subsidios al consumo de energía de energía eléctrica y gas natural registraron un crecimiento explosivo durante los últimos diez años. Pasaron de $1.157 millones en 2004 a $128.000 millones en 2014, según el reciente relevamiento realizado de manera conjunta por el Instituto Argentino de Energía "General Mosconi" (IAE) y la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), en el marco de un convenio de colaboración firmado entre las dos entidades.

A nivel histórico, ninguna partida presupuestaría se ha incrementado en la magnitud en que lo han hecho los subsidios energéticos en la última década: multiplicándose 110 veces entre 2004 y 2014 (de $1.157 millones a $128.000 millones).

La magnitud que alcanzaron los subsidios energéticos se manifiesta en que representaron el 2,9% del PIB en 2014, superaron en un 14% el déficit primario de 2014 y alcanzaron el 67% del déficit financiero de la Administración Pública Nacional (APN).

Los subsidios al consumo de electricidad y gas natural, a diferencia de los destinados al gas envasado en garrafas o cilindros, se concentran más en los deciles de ingreso medios-altos y altos.

Se ha demostrado mediante el análisis regional que el actual esquema de subsidios es profundamente inequitativo a nivelregional y provincial, lo cual se debe a la ausencia de revisión tarifaria en los márgenes de distribución del servicio de electricidad en el área de la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires (que concentran el 40% de la demanda), cuyas distribuidoras actualmente son compensadas con recursos del Tesoro Nacional.

Por lo tanto, mantener la política de subsidios energéticos vigente durante la última década no mejora la distribución del ingreso, tal como sí lo ha hecho la política de subsidios al transporte público, sostiene el trabajo efectuado por Romina Muras, Ariel Melamud, Néstor Ortolani, Rodolfo Martínez de Vedia, Alejandro Eintoss, coordinado por Andrés Di Pelino y Gonzalo Lecuona, bajo la supervisión del comité de dirección general integrado por Jorge Lapeña

Rafael Flores.

Tarifas demoradas

Por otra parte, la demora en la implementación de los acuerdos de revisión tarifaria acordados con las compañías concesionarias provocó un profundo deterioro en la situación patrimonial y financiera de las empresas, tanto en el segmento del transporte como en el de la distribución, más marcado aún en el caso del servicio eléctrico (especialmente en el caso de las distribuidoras del AMBA, que prácticamente no han actualizado sus tarifas).

Esta situación sólo ha sido atendida recientemente mediante medidas puntuales y transitorias destinadas a paliar la situación crítica de algunas compañías mediante el otorgamiento de asistencia financiera y compensaciones "a cuenta" de dicha revisión tarifaria, incrementando aún más la masa de subsidios financiados por el Presupuesto Nacional.

En paralelo, se ha constatado que la calidad de los servicios públicos en aquellas empresas sometidas a congelamiento o retraso tarifario parcial se ha deteriorado en forma significativa, por los desincentivos a la inversión privada en el sector.

En suma, tanto desde el punto de vista fiscal como en lo que hace a su impacto redistributivo y a la situación económica de las empresas involucradas, resulta claro que los subsidios energéticos deben reordenarse y reducirse.

Sin embargo, no deben perderse de vista las implicancias sociales y macroeconómicas de esta políticaal momento de analizar la metodología, plazos e instrumentos considerados en su implementación.

La comparación regional del esquema tarifario de los servicios de luz y gas vigente en Argentina demuestra que la tarifa de luz que abona la mayor parte de los usuarios residenciales es apenas el 7,7% de la tarifa promedio regional; en tanto que, para el caso del gas natural, las tarifas promedio de la región son entre 5 y 16 veces mayores que las locales, dependiendo del cuadro tarifario que se aplique36.

Por ello, y teniendo en cuenta el impacto social que tal actualización significaría para los sectores más desfavorecidos, una alternativa para mejorar su focalización es aplicar un esquema de tarifa social que asigne los subsidios a la población vulnerable.

En cuanto al impacto macroeconómico de la eliminación de los subsidios, bajo la actual y compleja coyuntura económica, detraer 3% del PIB de consumo privado (financiado por los subsidios) frenaría la incipiente recuperación con altas probabilidades de caer nuevamente en una recesión.

El alza de las tarifas residenciales, comerciales e industriales, en un escenario de devaluación de la moneda, aceleraría aún más la inflación. El gradualismo es, en este sentido, indispensable.

En definitiva, es preciso reordenar el marco de funcionamiento del sistema energético en sus diferentes etapas (generación, transporte y distribución), en el marco de una reducción gradual de los subsidios, para lo cual se considera conveniente trabajar en función de los siguientes ejes:

Generalidades

Los subsidios energéticos constituyen un fenómeno relativamente nuevo en el panorama energético argentino. En los últimos 25 años (1990-2015) se constata que fueron de magnitud muy pequeña hasta 2003 y que con posterioridad a ese año se transformaron en un fenómeno de magnitud considerable y fuertemente creciente hasta el presente.

En su actual configuración, tienen su origen en un conjunto de medidas adoptadas por el gobierno nacional tras los graves y traumáticos episodios económicos y sociales y políticos que sucedieron a la salida de la convertibilidad a finales de 2001.

La Ley de Emergencia Económica N° 25.561, sancionada el 6 de Enero de 2002 dispuso pesificar las tarifas de los servicios públicos de gas y electricidad de su valor original en pesos convertibles a dólares estadounidenses a pesos a un tipo de cambio de $1 por cada dólar; se revocaron todas las disposiciones relativas a ajustes de precio y los mecanismos de indexación previstos en los contratos vigentes.

Al mismo tiempo, la norma facultó al Poder Ejecutivo a realizar, en un plazo razonable, una renegociación de los contratos de las empresas de servicios públicos y de las tarifas correspondientes a tales servicios.

Ello con el objeto de normalizar las prestaciones con tarifas que por un lado pudieran ser afrontadas por la población (fuertemente afectada por la devaluación) y por otro que las mismas fueran suficientes para permitir a las empresas funcionar y cumplir adecuadamente con las obligaciones establecidas en los contratos de concesión.

El mantenimiento de la "Emergencia Económica" mediante sucesivas prórrogas de la Ley 25561 y con ello el mantenimiento de la "anormalidad tarifaria"1 hasta el presente generó problemas de significativa magnitud al Sector Energético.

En el marco de la Emergencia y de los congelamientos de precios dictados a su amparo el Estado nacional debió hacerse cargo de los mayores costos de los productos energéticos que fue necesario importar –fueloil y gasoil y gas natural- para afrontar el crecimiento de la demanda interna, en un contexto en que la producción interna de gas natural y de petróleo se encontraban en disminución.

Por otra parte, las empresas de Distribución y Transmisión de Energía Eléctrica de gas natural experimentaron una caída de sus ingresos en términos reales como consecuencia de un creciente proceso inflacionario que fue creciente a partir de la salida de la convertibilidad. La combinación de ingresos parcialmente congelados (tarifas) y costos empresarios crecientes – materiales, personal, ampliaciones- provocó un progresivo deterioro de su situación patrimonial y caída de los resultados.

El resultado fue un progresivo y evidente deterioro del desempeño operativo y perdida de liquidez lo cual a su vez provocó que numerosas empresas pospusieran nuevas inversiones en sus redes, afectando de esa manera la calidad de los servicios.

Por último, a raíz de los reclamos administrativos y presentaciones judiciales de algunas de las empresas concesionarias con motivo de la demora en la implementación de los acuerdos de revisión tarifaria, el Estado nacional se vio obligado a reconocer y compensar a través de distintos mecanismos el incremento de costos de dichas empresas. Para ello se recurrió a muy complejos mecanismos institucionales que dificultaron el funcionamiento sectorial mezclando muchas veces las responsabilidades del concedente y el concesionario.

En el marco de las normas internacionales vigentes provenientes de las Estadísticas Fiscales del FMI (2012), el concepto de subsidio se concentra exclusivamente en las transferencias para gastos corrientes que se realizan por el Presupuesto Nacional.

En este trabajo hemos abordado en forma separada las transferencias para gastos corrientes (subsidios) de las transferencias para gastos de capital y hemos utilizado la base de datos disponible en ASAP. En ambos casos el universo de análisis está circunscripto a las transferencias que realiza la Administración Pública Nacional (APN) para financiar gastos corrientes y/o de capital de empresas públicas y privadas, fondos fiduciarios y otros organismos del sector energético.

No están contemplados dentro de este universo los recursos asignados a través de los Fondos Fiduciarios, constituidos principalmente por recursos tributarios o tarifarios con afectación específica, a excepción de los aportes que éstos reciben del Tesoro Nacional, ya que son canalizados a través de la Administración Nacional.