China en 2012 dio cuenta de aproximadamente del 19% del total de las compras argentinas al exterior de bienes de capital, una participación 16,2 puntos porcentuales más holgada que en 2002.
En una primera etapa, la penetración de productos chinos fue motorizada por bienes seriados, para luego incorporar de manera acelerada a diferentes rubros no seriados, como los casos de inyectoras para la industria plástica, tornos y numerosas máquinas herramienta, grandes estructuras metálicas, plantas de silos, transformadores eléctricos, bombas y válvulas, maquinarias para la explotación de minas y canteras, aparatos de distribución y control de energía eléctrica, vagones ferroviarios, turbinas hidroeléctricas y generadores eólicos.
Por lo general, se trata de rubros que el gobierno chino promueve activamente a través de diversos mecanismos (financieros, comerciales, de asistencia técnica, etc.), lo cual ha sentado las bases para ir dotándolos de grados de competitividad cada vez mayores en el mercado mundial (al margen que en no pocas ocasiones incluyen también algún tipo de práctica desleal de comercio), advirtió la Cámara Industrias de Proyectos e Ingeniería de Bienes de Capital de la RA.
En línea con la dinámica del ciclo económico-industrial doméstico, que en el período 2001-2012 registró un promedio del 7,5% y la inversión bruta interna fija aumentó a una tasa media del 15% por año, el ingreso al país de maquinarias y equipos provenientes del extranjero en todos los años superó el 80% de las compras totales, pero hubo en el “núcleo duro” importador, que mantuvo relativamente estable su muy elevada ponderación en el total, movimientos entre los orígenes de aprovisionamiento.
Retrocedió el peso relativo de Estados Unidos, Francia, Italia, Reino Unido, España y Suiza, un estancamiento en la participación de Alemania, Japón y Corea, y un incremento en la incidencia de Brasil, Tailandia y, fundamentalmente, de China, cuyas exportaciones al país entre 2002 y 2007 sobresalían, lo mismo aunque algo más que las brasileñas, en detrimento sobre todo de las procedentes de Estados Unidos).
En la segunda etapa (2007/2012) se manifestó un nuevo avance en la incidencia de China, que desplazó principalmente a Brasil, Estados Unidos, Japón y Francia.
La evolución de las importaciones de bienes de capital es explicada por la entidad en la confluencia de varios elementos, como las considerables brechas de productividad y competitividad de la Argentina en relación con los países centrales y muchos en vías de industrialización.
Sustitución
En el último tiempo, la reaparición de problemas en el sector externo de la economía (restricción externa) ha vuelto a colocar en la escena a la política industrial, particularmente la relacionada con la sustitución de importaciones.
Así se ha planteado desde diversos espacios; por ejemplo, Aldo Ferrer ha señalado que “la estrategia de desarrollo debe concentrarse en la integración de la industria, para desplazar la restricción externa” (en Página/12, 26/9/2013). Sin lugar a dudas, el sector productor de bienes de capital debería asumir un rol protagónico en esa necesaria integración industrial en el contexto de un proceso de sustitución de importaciones virtuoso, sostenido y sustentable.
Desde el punto de vista normativo el gobierno decidió prorrogar el régimen del bono fiscal para ventas internas, complementándolo, desde mediados de 2012, con la fijación de un arancel del 14% para las importaciones extra-Mercosur y manteniéndose 0% para las compras externas procedentes de los países que conforman el bloque regional.
De esta manera, por primera vez el régimen del bono fiscal deja de ser una compensación por la baja del arancel de importación, pasando a convertirse en un incentivo al sector para los bienes cuya competencia no proviene de Brasil. En este último caso el bono, debido al arancel cero intra-mercosur, sigue siendo compensatorio.
En ese marco, en este informe se analiza muy esquemáticamente la dinámica comercial externa de la actividad, en especial en lo que atañe al comportamiento de las importaciones y el saldo comercial.
Se trata de aportar algunos elementos de juicio para ponderar en qué medida se ha desplegado un proceso sustitutivo y si se están aprovechando las potencialidades productivas concretas (masa crítica) que la industria local ofrece para sostener un esquema de tales características.
Desde esta perspectiva resulta posible concluir que el conjunto del sector de bienes de capital pasó de registrar en el crítico año 2002 un déficit de comercio exterior cercano a los 550 millones de dólares, a un desbalance que superó los 5.600 millones en 2007 y los 7.200 millones en 2012 (con un pico de casi 8.300 millones en 2011).
Estas constataciones expresan la incapacidad de la industria para cubrir con producción local una actividad económico-fabril y una demanda inversora en expansión o, desde otro encuadre, lo acotado del proceso sustitutivo que se verificó en los hechos.
Ello, por efecto de diversos factores entre los que sobresalen: la fisonomía estructural del sector resultante del achicamiento regresivo de la actividad que tuvo lugar en la etapa 1976-2001, el incremento en los costos de producción asociado fundamentalmente al comportamiento de los precios de ciertos insumos básicos en la posconvertibilidad, la “sustitución inversa” que resulta de diversas acciones y omisiones estatales, y la ausencia de estructuras de financiamiento de largo plazo para la adquisición de bienes de capital de origen nacional.
Y estos elementos también refuerzan la importancia estratégica de avanzar en la formulación y la puesta en práctica de una política de desarrollo hacia el sector. Básicamente, por el ahorro de divisas, la integración del tejido productivo, la dinamización de ciertos segmentos pymes y la difusión de progreso técnico que se desprenderían de contar con una industria de bienes de capital crecientemente competitiva desde el punto de vista estructural.
En el cuadro de restricción externa que afronta la economía argentina en un escenario internacional por demás complejo, quedan pocas dudas de la importancia que asumiría el avanzar en el diseño y la implementación de una política de sustitución de importaciones en el ámbito de los bienes de capital.
Como requisito previo para tales fines se requiere detectar si en el plano doméstico existen producciones de bienes de capital con capacidad efectiva o potencial para sostener una dinámica de sustitución de importaciones.
Con vistas a la identificación de posibles bienes para la formulación de una estrategia sustitutiva, y a partir de las sugerencias de diversos analistas, se estimó el denominado Índice Grubel-Lloyd (IGL)5. Éste apunta a detectar la existencia de comercio intra-industrial o, en otras palabras, de situaciones en las cuales un tipo de producto es importado y exportado al mismo tiempo.
Desde este enfoque, la manifestación de comercio intra-industrial puede ser tomada como un indicador aproximado de la existencia de fabricación en el país de un bien que está siendo traído desde el exterior. Se trataría, por ende, de bases productivas que podrían contribuir, en mayor o menor grado, a sustituir importaciones. Aunque, por diferentes razones, la sustitución podría no ser directa ni inmediata, la metodología apuntada constituye un buen primer avance en lo que atañe a la detección de algunos productos que podrían ordenar un esquema sustitutivo.
Hechas estas aclaraciones, y a partir de la clasificación del comercio exterior a seis dígitos del Sistema Armonizado 2002, la estimación del IGL consideró a todos aquellos grupos de bienes de capital con saldos deficitarios, ya que el objetivo es el de evaluar las posibilidades existentes de sustitución de importaciones como medio para acotar el déficit que presenta el conjunto del sector.
A partir de estos criterios, se aplicaron cuatro rangos: entre 0,66 y 1 (comercio intra-industrial intenso), entre 0,33 y 0,65 (comercio intra-industrial moderado), entre 0,10 y 0,32 (comercio intra-industrial potencial) y entre 0 y 0,09 (comercio intra-industrial nulo o prácticamente inexistente).
En 2005, 2008 y 2012, del total de los grupos de productos con saldos comerciales deficitarios (aproximadamente 500), alrededor del 50% registró un IGL superior a 0,10, lo cual sugiere que en dichos ámbitos existiría un cierto potencial para avanzar a corto, mediano plazo o largo plazo a través de la sustitución de importaciones.
De conjunto, los distintos tipos de bienes que quedan incluidos en los tres rangos superiores del índice dieron cuenta de más del 50% del déficit comercial.
Al focalizar la indagación en aquellos grupos con un comercio intra-industrial intenso (y, en consecuencia, con una elevada posibilidad sustitutiva de acuerdo a los criterios metodológicos utilizados), se constata la existencia de una gran variedad de productos.
A título ilustrativo, los siguientes ejemplos: tanques de combustible y líquidos en general, bombas centrífugas para la industria alimenticia, tanques y equipos de procesamiento para la industria láctea, equipos para la producción de frío industrial y maquinarias para la elaboración de té.
En cuanto a los bienes de capital que quedan dentro del rango de IGL entre 0,33 y 0,65, sobresalen los casos de las estructuras metálicas para puentes, los compresores de aire, las grúas y los aparatos de elevación, diversos moldes para caucho y plástico, y grupos electrógenos.
A su vez, en lo que se refiere a aquellos grupos de productos con un comercio intra-industrial potencial (IGL entre 0,10 y 0,32), se resaltan, entre otros, los casos de: calderas acuotubulares, hornos industriales, plantas para tratamiento de aguas y efluentes, separadores de gas y petróleo, elevadores y transportadores continuos, hornos para panaderías, ransformadores patrones de tensión y convertidores estáticos.
Por último, algo menos de la mitad del déficit comercial fue explicado por grupos de productos con un IGL inferior a 0,10.
De esto se infiere que, para esos bienes, desde la Argentina no se habrían realizado ventas al exterior, o bien la cuantía de las mismas fue sumamente exigua.
En la medida en que la metodología de estimación del índice relaciona exportaciones con importaciones, no contempla la situación de los bienes de capital que tienen un balance comercial deficitario y para los que existe fabricación nacional, pero que la misma no se coloca en el extranjero, ni tampoco la de aquellos productos que, por diferentes razones, se estaría en condiciones de empezar o volver a elaborar en el país.
Dadas las limitaciones de la información con que se cuenta, y con miras a precisar algunos de esos productos, se realizó una aproximación cualitativa a partir de una serie de entrevistas a empresarios del sector.
A raíz de ello, resultó posible identificar un conjunto de bienes de capital que podrían ser parte de una política sustitutiva: puentes grúa, chipeadoras para madera, moldes para moldeo por inyección o compresión para metales o carburos metálicos, molinos eólicos, palas cargadoras de carga frontal, centros de mecanizado, balanzas y diversos carros de transporte sobre vías férreas.
A pesar de las limitaciones de la metodología empleada, las evidencias presentadas sugieren que en el país existe una masa crítica de producción de bienes de capital (muchas veces desaprovechada) como para encarar una política de sustitución de importaciones.
Se trata de una comprobación relevante dado el cuadro de restricción externa que aqueja a la economía argentina y, en ese marco, la necesidad de integrar el aparato productivo y modificar ciertos componentes críticos del perfil de especialización industrial existente.
Máxime en una etapa como la actual en la que, con el trasfondo de un convulsionado escenario internacional, es de esperar que los productores locales deban enfrentar la competencia de maquinarias procedentes del Brasil (0% de arancel y, en general, con superiores niveles de productividad y financiamiento), así como de otros países (con el señalado rol protagónico de China). En este último caso, si bien esas importaciones deben tributar en el esquema vigente el 14%, por diferentes razones están en condiciones de “saltar” el umbral de protección arancelaria con precios competitivos.
En vista de la trayectoria del sector en la última década, la concreción exitosa de un planteo sustitutivo no puede pivotear exclusivamente alrededor de incentivos macroeconómicos y/o de naturaleza horizontal.
De allí la necesidad de consensuar y poner en práctica políticas industriales activas, coordinadas y de abordaje integral que partan del reconocimiento del “mundo real”, las perspectivas, las potencialidades y las restricciones de los diferentes rubros de la industria que se busque promover.
Propuesta
En ese sentido, desde Cipibic se proponen algunas medidas de “sintonía fina”, entre las que se resaltan:
• dar continuidad al régimen del bono ï¬scal, garantizando certeza en el largo plazo mediante la formulación del mismo en forma de ley;
• avanzar en la “des-burocratización” de ciertas instancias administrativas con el propósito de asegurar un ágil recupero de diversos créditos fiscales a favor del fabricante local;
• en el marco del cumplimiento de distintas metas de desempeño por parte de los productores favorecidos, sería auspicioso avanzar hacia el máximo nivel arancelario extra-Mercosur consolidado en la OMC (35%) en aquellos sectores productores de bienes de capital y sus partes con mayores potencialidades en materia de sustitución de importaciones;
• modificar el sistema de importaciones temporarias para perfeccionamiento industrial Decreto 1330/04 para los bienes de capital no seriados con el objetivo de acortar los tiempos de gestión y extender los plazos permitidos en forma automática;
• gestionar la administración del comercio exterior con una visión industrialista, allanando la importación de insumos industriales, sobre todo los que no tienen producción local, mediante un régimen legal sin discrecionalidad.
• incrementar y mejorar la utilización de la política de defensa comercial vía medidas compensatorias, cupos, salvaguardas, anti-dumping, etc.;
• avanzar en la derogación de los regímenes de importación de “bienes integrantes de grandes proyectos de inversión” y de “líneas de producción usadas”. En todo caso, las importaciones deberían restringirse a casos excepcionales de interés estratégico cuando la oferta local no resulte suficiente (para lo cual debería establecerse un mecanismo de consulta previa a fabricantes locales);
• reducir el plazo máximo del beneficio de la Importación temporaria de bienes de capital –sin perfeccionamiento industrial- Decreto 1001/82 Art.31.- inc. 1. a). Básicamente, por cuanto el largo período por el que se habilitan los ingresos temporarios termina desnaturalizando la esencia del régimen en la medida en que, en la mayoría de los casos, los bienes terminan siendo reexportados plenamente amortizados;
• fortalecimiento del sistema de dictado de normas técnicas y certificaciones;
• implementar algún mecanismo para compensar el mayor costo de los insumos utilizados para la fabricación de un bien de capital (el mismo debería ser para las materias primas de origen local y para las importadas no elaboradas en el medio doméstico);
• revisar las alícuotas de derechos de importación de ciertos insumos básicos estratégicos (tanto los de los que no se elaboran en el país, como los de aquéllos que sí se producen en el medio doméstico y sus precios son muy elevados);
• garantizar la aplicación efectiva de la legislación de “compre nacional” y de los respectivos “compre provinciales” en diversos sectores (energético, infraestructura vial y ferroviaria, telecomunicaciones, transporte, planes de vivienda, obra pública, etc.). Estos esquemas deberían corresponderse con márgenes de preferencia y reservas de mercado para empresas nacionales;
• asegurar la aplicación de programas de desarrollo de proveedores nacionales de bienes de capital y/o servicios de ingeniería para aquellos sectores/empresas que cuentan con regímenes específicos de promoción y/o protección estatal (la capacidad de preservar algunas de las variadas subvenciones estatales debería quedar sujeta a la presentación y la puesta en práctica concreta, sostenida y verificable de esquemas de desarrollo de abastecimientos locales);
• implementar la eliminación de los derechos de exportación y el aumento de los reintegros a las exportaciones de maquinarias y equipamientos para la producción;
• agilizar el régimen de reintegros por exportación de plantas llave en mano, evaluando el aumento de la alícuota; y
• establecer líneas específicas de pre-financiación y financiación para exportaciones de bienes de capital similares a las disponibles internacionalmente, e implementar estructuras de financiamiento ad hoc para la adquisición de bienes de capital fabricados en el país que sean “flexibles” en diferentes aspectos: tasas, plazos, condiciones en materia de garantías y requisitos patrimoniales, rubros elegibles, etc.9.
