Apertura económica: esencial para revertir la decadencia

Los argumentos tradicionales a favor del proteccionismo son insostenibles. Pero un escenario con la sola protección de un tipo de cambio real inestable luce como muy amenazante, pues las repetidas experiencias de atraso cambiario han sido traumáticas.

Por Mario Teijeiro (*)

La solución pasa por acompañar la apertura con políticas macroeconómicas y reformas estructurales apropiadas. La experiencia de los países que se abrieron también sirve en este sentido. L a evidencia internacional de las últimas décadas es abrumadora con respecto al crecimiento económico diferencial de economías abiertas al comercio exterior. Los casos paradigmáticos son los de Chile y China, pero hay muchos más. Aquellos países decidieron unilateralmente en los 70 crecer hacia afuera y a la vista están sus logros en comparación con los países que no lo hicieron o lo hicieron más tímidamente. Los beneficios del comercio internacional es uno de los postulados más sólidos de la teoría económica, pero la evidencia internacional ya no hace necesario recurrir a la teoría para demostrarlo. Su potencial está abierto para todo tipo de países. Ricos en recursos naturales o no. Chicos o grandes. Autoritarios o demócratas. Pertenecientes a una cultura asiática, musulmana o cristiana. No existe condición previa que pueda anular o minimizar los beneficios del comercio. Las alianzas geopolíticas y la celebración de tratados previos pueden mejorar el potencial de una estrategia aperturista, pero no anular o minimizar su trascendencia. La apertura económica es fundamentalmente una decisión interna de cada país de dedicarse a producir aquello en lo que es eficiente. En un mundo tan diverso y abierto, las posibilidades de exportar y crecer serán buenas o mejores y no dependerán de atarnos previamente al carro de ningún país o área económica especifica. Pero aquí estamos, atrapados todavía en el nacionalismo proteccionista y el intervencionismo estatal que fueron subproductos de las dos guerras mundiales y la crisis de 1930. El mundo se recuperó de ese periodo tan oscuro y la globalización comercial volvió, para incluir hasta países comunistas como China y Vietnam. Pero nosotros seguimos atados a las políticas que llevan a la decadencia. ¿Hay alguna explicación? Sí, los intereses de quienes se benefician con el statu quo. ¿Hay alguna justificación válida? Ninguna de fondo, pero hay necesidad de otras políticas macroeconómicas y estructurales que complementen la apertura, tanto para evitar daños como para potenciar sus efectos.

Los argumentos tradicionales

En los inicios del proteccionismo, el argumento fue el de la industria infantil. Hace mucho ya que quedó en claro que este argumento no era ni es válido, por la misma razón de sentido común que la sobreprotección de un hijo lo condena al fracaso de adulto. Educar la mano de obra y generar las condiciones para que exista financiamiento de largo plazo, son los apoyos suficientes para que se ponga de pie por si sola la industria que tiene potencial de prosperar en competencia. Otro argumento fue la industria como fuente de empleo. Es evidente que de la mano de la protección industrial hemos llegado al empleo en negro y a la marginación social que nos aqueja. Obviamente que el proteccionismo comparte estas culpas con la legislación laboral, con una educación estatal fallida y con las políticas de empleo y asistencialismo estatal. Pero su propia contribución es importante. La protección arancelaria desgrava relativamente la importación de insumos y consecuentemente convierte en gran negocio minimizar el valor agregado nacional. Adicionalmente desgrava la importación de bienes de capital, haciendo conveniente elegir procesos capital intensivos. Sin embargo, el impacto más importante sobre el empleo ocurre indirectamente y se localiza en los sectores intensivos en mano de obra (turismo, economía digital, producciones regionales) que son víctimas del sesgo anti exportador de la protección arancelaria. Los intereses de la industria protegida y la política populista han coincidido siempre en el argumento distributivo pues, al gravar discriminatoriamente a los bienes primarios, se abaratan los consumos básicos de la población y se reduce el costo de los insumos de la industria. Las rentas de la producción primaria son el botín compartido. ¿Acaso el argumento distributivo no basta entonces para justificar todo el espectro de protecciones a las importaciones más los derechos de exportación? No, no lo justifica, por dos razones principales. En primer lugar, si el objetivo distributivo fuera extraer la renta de los sectores primarios, nada justificaría ir más allá de la imposición de derechos de exportación a los productos primarios. No hay ninguna razón para que la industria sustituidora de importaciones sea el casi exclusivo sector productivo beneficiario de la renta primaria extraída, que es lo que ocurre cuando a los derechos de exportación se le suman los impuestos a la importación.

Herramientas ineficientes

Este razonamiento pareciera justificar al menos los derechos de exportación. Pero tampoco es así. Los derechos de exportación son notoriamente ineficientes para lograr el objetivo distributivo. Una de las razones es que se trata de un impuesto de los llamados distorsivos, pues al igual que el impuesto a los débitos o el impuesto a los ingresos brutos, la base imponible es el valor bruto de venta, que no permite ninguna deducción por insumos adquiridos ni reconoce la existencia de pérdidas. Por lo tanto, es un impuesto que maximiza el desaliento productivo, eliminando o reduciendo al mínimo actividades naturalmente rentables. La condición de las producciones regionales es un ejemplo palpable, como lo es también la consecuente migración a villas miserias suburbanas de la población que se queda allí sin oportunidades de empleo. La segunda razón para descartar los derechos de exportación con fines distributivos es que abaratan el costo de los alimentos para todos, incluyendo consumidores urbanos de clase media y alta. Una elevada proporción de la redistribución que se genera es consecuentemente regresiva, pues beneficia a consumidores urbanos de ingresos medios y altos, a costa de productores y pobladores rurales pobres. Es mucho más eficiente utilizar otros instrumentos que focalicen la asistencia sólo en quienes lo necesitan. Los derechos de exportación serían una especie extinta si no fuera por el caso argentino. ¿Cómo hacen entonces los países con economías abiertas, sin aranceles ni derechos de exportación, para lograr objetivos distributivos relacionados con las rentas de los recursos naturales? Las mejores prácticas son las que utilizan el impuesto a las ganancias, incluso a tasas extraordinarias cuando las rentas lo ameritan. Este es el caso de Noruega con el petróleo del Mar del Norte. En 2002, el Ministro Lavagna descartaba este camino por la elevada evasión impositiva entre los propietarios agropecuarios. Si esto fuera cierto y la AFIP no estuviera en condiciones de controlar esa evasión, quedaría la opción de establecer un impuesto a la renta potencial de la tierra, más controlable, que fuera utilizable como pago a cuenta del impuesto a las ganancias. Operaría así como un impuesto mínimo a las ganancias y, además, incentivaría el uso productivo de predios rurales subexplotados. Otro argumento falaz para la continuidad de la protección arancelaria es la necesidad de compensar a la industria de mercado interno por las discriminaciones que sufre a través de la presión tributaria. La falacia se construye en este caso con la apariencia de que el fárrago de tributación retenida a nivel empresario, termina incidiendo sobre la industria. La mayoría de los impuestos se trasladan a los consumidores y al salario. Y no está claro que los impuestos distorsivos influyan más sobre la industria de mercado interno que sobre los demás sectores productivos. Bajar la presión tributaria es una prioridad para toda la producción, no es un problema exclusivo de la industria de mercado interno. Y la urgencia es mayor para los sectores no protegidos, pues son ellos los que tienen menos capacidad de trasladar la incidencia de los impuestos a los consumidores o a los asalariados. Con la experiencia mundial de los últimos 50 años, no deberíamos estar discutiendo la apertura económica sino cómo adoptarla, una vez producido el cambio político necesario. Entretanto, hay inquietudes genuinas que genera un proceso aperturista y es ahí donde deberían canalizarse los esfuerzos de la dirigencia industrial, no en el empecinamiento de mantener la protección a ultranza o, para los mismos efectos, sujetarla a condiciones que la dilaten indefinidamente.

El tipo de cambio y las reformas estructurales

Abiertos al comercio internacional, un tipo de cambio real competitivo y estable es un requisito esencial para que prosperen los sectores relacionados al comercio internacional. Es natural que sectores industriales que han vivido repetidamente periodos de profundos atrasos cambiarios, teman volver a enfrentarlos en el futuro, sin siquiera el colchón de la protección arancelaria. ¿Cómo atender este riesgo? Antes de explicitar las políticas complementarias necesarias, vale mencionar la perspectiva internacional. Los países abiertos al comercio no tienen inflaciones que desacomodan groseramente el tipo real de cambio. No los aqueja la puja distributiva ni la inflación estructural (singularidades de la anomalía argentina de las ultimas 8 décadas). Presionados por la competencia, no existe la posibilidad de que los empresarios acuerden aumentos masivos de salarios demandados por sindicalistas y políticos. ¿Por qué acceden en el contexto argentino? Porque las convenciones colectivas los obligan y, además, a muchos sectores protegidos les conviene: los aumentos de salarios aumentan la demanda interna, la protección les permite trasladar los aumentos de salarios a precios; con un tipo de cambio que se atrasa, los costos de insumos importados se abaratan relativamente y los beneficios aumentan. La primera conclusión entonces es que la puja distributiva, los aumentos de salarios masivos sin relación a aumentos de productividad, la inflación estructural y los ciclos de atraso cambiario, son consecuencias posibles en una economía cerrada al comercio en donde los intereses de los empresarios de mercado interno coinciden con los aumentos salariales masivos. Esto nos lleva a la segunda conclusión: la apertura de la economía requiere reformas en la legislación laboral que eviten la conflictividad y la imposición de aumentos salariales impagables cuando hay que competir sin protección. Para ello es imprescindible eliminar las convenciones colectivas y reemplazarlas por acuerdos laborales por empresa. También lo es eliminar políticas laborales inexistentes o que son mucho menos costosas en otros países competidores, como las indemnizaciones por despido y las normas que generan los abusos de los juicios laborales. De todas maneras, aun prevenidos los atrasos cambiarios originables en la coexistencia de protección con aumentos salariales politizados, sería necesario también evitar atrasos cambiarios originados por la política macroeconómica. El primer requisito sería institucionalizar como políticas de estado los equilibrios fiscales (totales, no solo primarios) y la no recurrencia al endeudamiento público externo. Mejor aún, en los primeros años de la transición a la apertura, el compromiso político debería consistir en superávits fiscales destinados a repagar la deuda pública externa, liberando la capacidad de crédito externo para financiar a tasas bajas el crecimiento de la inversión privada y la transformación productiva. El segundo requisito sería evitar que el atraso cambiario se produzca como consecuencia del ingreso de capitales golondrina al amparo de seguros de depósitos y seguros cambiarios. Para ello es necesario institucionalizar una política financiera que permita canalizar al crédito sólo ingresos de capitales a plazos medios y largos. El tercer requisito es evitar que el atraso cambiario se origine en auges extraordinarios de los precios de productos primarios. La clave en estos casos es la constitución de fondos anticíclicos o conservacionistas, de lo cual existe suficiente experiencia mundial exitosa. La apertura comercial es una pieza clave de la reconstrucción del país, pero no es la única importante. Otras reformas estructurales, además de las laborales, fiscales y financieras, son esenciales para potenciar las oportunidades del comercio exterior. La reforma del sobreempleo estatal y su política asistencialista, es clave para liberar mano de obra para el empleo productivo y para permitir la reducción de la presión tributaria. También son esenciales cambios mayúsculos en la política educativa. En lo que respecta a ésta última, sería crítico que la dirigencia empresaria se involucre en la implementación y gestión de un nuevo sistema de educación para el trabajo, al estilo del sistema alemán. Argentina ha acumulado un entramado de privilegios que hay que desatar. En el pantano político en el que nos encontramos, es difícil ver cómo lograr esto. Tiene que surgir un liderazgo político apoyado por una dirigencia empresaria que realice una propuesta que se ubique por encima de los tradicionales intereses sectoriales. Las capacidades diferenciales y la visión del mundo le dan a la dirigencia empresaria una responsabilidad especial en este proceso. Los cambios estructurales no serán posibles si ella se mantiene en la mera defensa de sus privilegios. Es necesario un cambio de actitud copernicano para transformarse en motivadores líderes de una renuncia colectiva a los privilegios corporativos que nos están llevando a una decadencia que, en una o dos décadas, puede tornarse irreversible.

(*) Consejero Académico de FIEL.