De lo anterior, se siguen dos corolarios, que son tal vez más conocidos que la propia ley: I) Si en un sistema de “n” mercados hay “n – 1” mercados en equilibrio, el “n-ésimo” mercado también lo estará. II) Si en un sistema de mercados hay un mercado en desequilibrio, entonces debe haber, el menos, otro mercado en el cual exista un desequilibrio de signo opuesto y magnitud tal que compense al primero.
La potencia intuitiva de ese principio para entender el funcionamiento de un sistema económico, en general, y los flujos que los conforman, en particular, y elaborar diagnósticos y proyecciones macroeconómicos acertadas en el mediano-largo plazo no está en discusión. Al punto tal, que todos los sistemas estadísticos, en general, y de cuentas nacionales, en particular, están basados en esa idea básica.
Mayor aún, es la importancia del segundo corolario. Pues, el mismo nos permite entender, primero, que si un mercado permanece sostenidamente en desequilibrio, alguno, algunos o todo el resto de los mercados también tenderán al desequilibrio. Segundo, la idea tras la compensación de esos desequilibrios, nos permite entender que cuanto mayor sea la magnitud del desequilibrio de un mercado, mayor será también la del resto.
La idea intuitiva detrás de la Ley de Walras fue especialmente útil para comprender y explicar porque el sostenido y creciente desequilibrio fiscal de los últimos años terminó afectando el funcionamiento de –desequilibrando– no solo el resto de los frentes de política económica, sino más bien todos los mercados que conforman la economía local, en general, y el sector externo, en particular. Y ahora también lo es para comprender por qué la elección de una estrategia de ajuste gradual en el frente fiscal no sólo condiciona la formulación del resto de las políticas económicas. Sino que, además, implica un proceso de corrección gradual del resto de los desequilibrios macroeconómicos.
Recuperación gradual
Si bien la estrategia fiscal gradual contribuye a distribuir a lo largo del tiempo los costos sociales asociados al proceso de normalización de la economía, permitiendo que el proceso de ajuste ordenado incremente su nivel de factibilidad política y social; también implica que el proceso de normalización y recuperación económica será gradual.
Un caso concreto e interesante, para profundizar este análisis, por su claridad, su relevancia coyuntural y el hecho que fue en parte ilustrado en otras oportunidades, es la relación entre ajuste fiscal gradual, la política monetaria y el funcionamiento de la balanza de pagos.
Asumamos primero que nuestro punto de partida está caracterizado por un históricamente elevado nivel de déficit fiscal que fue financiado en buena medida con emisión monetaria y reservas, dando como resultado una enorme cantidad de pesos en circulación, reservas netas diezmadas, un sostenido proceso inflacionario, un elevado nivel de atraso cambiario y un omnipresente esquema de control de cambios y de administración de la cuenta corriente destinado a impedir que el consecuente desequilibrio de la balanza de pagos fuerce el ajuste por la malas.
Decidimos, por un lado, eliminar buena parte del esquema de control de cambios y de administración de la cuenta corriente, unificando el mercado de cambios y liberando el tipo de cambio, y convalidamos una fuerte suba de la tasa de interés del principal instrumento de esterilización del BCRA con un doble objetivo: A) Forzar un incremento de la tasa de retorno ofrecida por el resto de los activos denominados en pesos, de forma de seducir a la enorme masa de pesos y evitar que la misma se vuelque al mercado de cambios (ahora libre); B) Comenzar a absorber el enorme excedente de pesos.
Al mismo tiempo, optamos por una estrategia de ajuste fiscal gradual. Lo que necesariamente implica una corrección progresiva del déficit fiscal. O, lo que es lo mismo, que el desequilibrio fiscal seguirá siendo alto y sólo se reducirá progresivamente. Esta situación se puede atenuar durante el período inicial, retrasando los pagos. Es decir, generando deuda flotante. Pero eso, es una cuestión de cortísimo plazo. No tan a la larga, hay solo dos formas de financiar el déficit fiscal: emisión monetaria o deuda.
Si el BCRA sigue emitiendo para financiar al Tesoro en el mientras tanto, el ajuste del excedente monetario también será gradual y requerirá, prudencialmente, sostener un relativamente alto diferencial de tasa de interés respecto de los activos denominados en moneda extranjera y engrosar las reservas vía crédito externo.
Lo primero afectará el valor de la cotización nominal, en tanto que lo segundo no incrementará las reservas netas, pero si las brutas. La persistencia del excedente monetario también implica una desaceleración progresiva del proceso inflacionario. Ergo, se impone también un ajuste gradual del tipo de cambio real
Si el sector público se financia con la emisión de deuda externa, genera ingresos de divisas. Esos ingresos de divisas presionan a la baja el tipo de cambio nominal. Algo que si el BCRA quiere impedir, implica salir a comprar (monetizar) esa mayor oferta de divisas. Lo que implicaría nuevamente la necesidad de esterilizar esa nueva emisión, reduciendo la velocidad de corrección del excedente monetario y sosteniendo el diferencial de rendimientos entre los activos en pesos y en dólares. Con lo cual, volvemos a lo mismo.
Si el sector público se financia con emisión de deuda interna, produce directamente el alza de la tasa de interés en pesos, incentivando ingresos de capitales especulativos que incrementan la oferta de divisas en el mercado local. Nuevamente, el BCRA debe optar, entre permitir la apreciación nominal o emitir para comprar esas divisas, debiendo luego esterilizar esa emisión. Y volvemos de nuevo a lo mismo.
Cualquiera sea la forma de financiamiento del déficit fiscal durante su proceso de ajuste gradual, condicionará el funcionamiento de la política monetaria-cambiaria y necesariamente supondrá un ajuste progresivo del tipo de cambio real y del sector externo. Léase, del vector de precios relativos de la economía local.
¿Eso está mal? No, para nada. Sobre todo, si consideramos la restricción política y social. Es decir, que el enfoque gradual es clave para permitir que el ajuste se haga de forma ordenada. Pues, a la larga, lo único seguro es el ajuste.
Condicionantes a tener en cuenta
¿Porque subrayamos, entonces, “el lado B del ajuste fiscal gradual”? Lo hacemos porque creemos que el primer requisito para generar un esquema de política consistente es tomar en cuenta cuales son los condicionantes que las elecciones en una determinada área o frente implican para el resto. Desconocer esos condicionantes, justamente, incrementa la probabilidad de avanzar en forma descoordinada, que es la forma más rápida de ser inconsistente.
Una señal muy positiva en ese sentido fue la adopción de un tipo de cambio flotante o cuasi-flotante. En primer lugar, porque otorga mayores grados de libertad en cuanto a la velocidad del ajuste fiscal. Si se hubiera optado por un esquema de salida con tipo de cambio fijo, la velocidad del ajuste fiscal ya habría estado determinada por el tamaño del colchón cambiario generado en la devaluación y el diferencial de inflación posterior.
En segundo lugar, porque todos los tipos de cambio fijo son a la larga transitorios y su abandono siempre plantea problemas. En tercer lugar, porque esto permite esperanzarse con que, una vez consumado buena parte del ajuste fiscal, el tipo de cambio pueda realmente fluctuar y jugar un rol anti cíclico.
Corolario importante del análisis previo: en el nuevo esquema de política económica los tiempos los marca la política fiscal, en general, y su proceso de ajuste, en particular. La primera etapa, hasta que se consume buena parte de ese ajuste, es de necesaria transición o reacomodamiento.
1- La formulación matemática de ese principio y, aún más, la demostración de existencia y unicidad del equilibrio económico, en general, y del vector de precios de equilibrio, en particular, originó una larga y prolifera controversia económica, que alimentó una igualmente prolífica literatura técnica.
Sintetizando y simplificando la misma, la crítica de base es que un sistema económico y los mercados que lo conforman nunca está en equilibrio en el corto plazo, sino más bien convergiendo de un equilibrio de largo plazo a otro. Asimismo, las economías de escala, las asimetrías de información, la existencia de dinero endógeno y los mercados incompletos, entre otros muchos elementos, permiten demostrar la existencia de equilibrios o puntos de gravedad de largo plazo múltiples. E, incluso, de múltiples senderos de convergencia a cada uno de ellos.
En el ámbito internacional
El perfil del escenario global
Hace al menos cinco años que la economía global viene creciendo por debajo de lo proyectado, en línea con la desaceleración de las economías emergentes. Para 2016 el consenso del mercado proyecta un crecimiento del PBI global de 2,7% anual, levemente por encima del registrado en 2015 (cuando el mundo creció 2,4%).
Esa leve aceleración sería resultado de la tímida mejora en el desempeño de las economías desarrolladas, una desaceleración más suave de la economía china y la estabilización de Rusia y Brasil. En lo últimos dos casos, habrá que ver si alcanza para poner fin a los correspondientes procesos recesivos.
Esta vez serán las economías desarrolladas las que deberán tirar del carro. En particular, si las proyecciones se cumplen, realizarán su mayor aporte al crecimiento global de la última década.
El bajo nivel de la inflación (en torno a cero) y el consecuente, riesgo deflacionario aparecen como los focos de mayor preocupación. Aun a pesar que, primero, los mercados de trabajo en EE.UU., Alemania e Inglaterra se muestran dinámicos y ya comienza a registrarse un mayor nivel de presiones salariales y, segundo, que el volumen de operaciones y los precios continúan recuperándose en los mercados inmobiliarios.
Esos últimos factores abonan la perspectiva que la tasa de inflación de las economías desarrolladas comience a incrementarse durante 2016, justificando el ajuste de las tasas de interés de referencia por parte de la Reerva Federal estadounidense y el Banco de Inglaterra.
Sin embargo, el precio internacional del barril de petróleo sigue mostrando claras tendencias bajistas. Al igual que en buena parte del resto de los mercados de commodities. En ese contexto, la preocupación por el peso de la deuda soberana en las economías desarrolladas y en la periferia europea está siendo remplazado por los temores respecto de las deudas corporativas de las economías emergentes. Pues, los excesos de capacidad instalada generados en los años de disponibilidad de financiamiento barato y perspectivas exponenciales para la demanda externa, ejercen ahora una presión bajista adicional sobre los precios de los commodities involucrados afectando la capacidad de pago de las correspondientes deudas.
Ergo, si bien el mayor nivel de presiones salariales debería contribuir a incrementar la tasa de inflación de las principales economías desarrolladas, el efecto deflacionario de la caída de los precios internacionales de los commodities actúa en sentido exactamente opuesto. En este contexto, la decisión de la FED de subir la tasa de interés indicaría que el organismo considera que los factores que mantienen la inflación en los niveles actuales en EE.UU. están justamente relacionados con la evolución del precio de lo commodities. Dado el bajo dinamismo de la productividad de la mano de obra, si la economía norteamericana creciera en 2016 al menos a la misma tasa que el año pasado, la tasa de desocupación podría caer por debajo de 4% durante ese año (un punto por debajo de su nivel actual) Una tasa de desempleo en torno a los niveles naturales o de largo plazo, daría lugar a un mercado laboral “más tirante”, lo que a su vez impactaría al alza sobre el nivel de salarios y de costos de producción.
Las únicas economías grandes en las que la inflación se mantuvo significativamente por encima de la tasa objetivo del Banco Central durante 2015, son aquellas exportadoras de commodities cuyas monedas se depreciaron significativamente respecto del dólar, justamente como el resultado del efecto desequilibrante que produjo sobre su balanza de pagos el deterioro de sus términos de intercambio y la reversión de los flujos de capitales. Como el caso de Brasil y Rusia.
Inflación bajo control
Sin embargo, de cara a 2016 esperamos que la abundante capacidad ociosa que generó la sobreinversión de los años previos y la recesión de 2015, contribuya a mantener los registros inflacionarios en zona de control, aunque no necesariamente dentro de los límites de política definidos por las correspondientes autoridades monetarias.
El panorama europeo es aún menos auspicioso. La tasa de inflación 2015 fue de sólo 0,2% y el primer trimestre de ese año estuvo marcado a fuego por la deflación. Las presiones deflacionarias cedieron como resultado del compromiso del Banco Central Europeo, que incrementó el sesgo expansivo de su política monetaria, permitiendo que el euro se depreciara y las exportaciones extra-bloque recuperaran competitividad.
De cara a 2016, tres factores resultarán condicionantes para la evolución de las presiones inflacionarias a escala global.
En primer lugar, el accionar de Arabia Saudita en el mercado de petróleo. Cabe destacar que el déficit provocado por los subsidios a la producción ya equivale a 15% de su PBI. En tanto, que la decisión que tomaron los miembros de OPEP el pasado 4 de diciembre (no recortar la producción) afecta también a otros grandes productores como Rusia y Nigeria. Por tanto, ya comienzan a percibirse límites claros a la estrategia delineada por Arabia Saudita, permitiendo que el precio internacional del barril encuentre un piso y se estabilice a lo largo de 2016. Aunque, lo hará en niveles que resultan más de 50% inferiores a los vigentes hace dos o tres años.
En segundo lugar, la estrategia de China para abordar la presión sobre su moneda (con el objetivo de impulsar las exportaciones) podría exportar deflación al resto del mundo a través de una ronda de devaluaciones competitivas en Asia.
Por último, pero no por eso menos importante, la política monetaria divergente entre EE.UU. y Europa limitará, vía arbitrajes de monedas y tasas, la capacidad de la FED para subir las tasas de interés, pues la fuerte apreciación nominal del dólar podría afectar el dinamismo de las exportaciones norteamericanas.
Lo dicho implica que el riesgo deflacionario no ha sido superado definitivamente, más allá de las proyecciones de corto plazo que anticipan que factores temporarios dejarían de afectar la comparación interanual. Especialmente si se tiene en cuenta el peso de las economías emergentes sobre el producto global y como mercado destino de las exportaciones de las economías avanzadas.
Por todo lo dicho, creemos que los esquemas de política económica de las principales economías del mundo no podrán desentenderse del riesgo deflacionario. Al respecto, vale la pena subrayar que sí bien la FED continuará avanzando en su sendero de ajuste de la tasa de interés, el enfoque marcadamente gradual del mismo no es un dato menor. Hay que recordar que tasas de referencia por debajo de 3% anual implican una política monetaria expansiva, y que, si todo sale bien, la FED no prevé llevar su tasa de referencia hasta esos niveles hasta bien entrado 2017.
En ese contexto, volverán arriba de la mesa la necesidad de avanzar en reformas estructurales en todas las economías desarrolladas, en general, pero en Europa, en particular. El crecimiento por debajo de las expectativas en los últimos años es la consecuencia directa del bajo dinamismo de la productividad, la que a su vez implica retornos históricamente bajos para la inversión en capital fijo y humano, deprimiendo las tasas de inversión. El proceso de envejecimiento de la población no permite que las tasas de ahorro tengan una evolución acorde, permitiendo que el consecuente exceso de ahorro sostenga las presiones bajistas sobre las tasas de interés libre de riesgo y de largo plazo.
Esta tendencia implica bajas expectativas de crecimiento de mediano plazo para la economía mundial, con el riesgo de dar pie a un círculo vicioso de caída de la inversión y de las expectativas de crecimiento. Lo que podría agravarse como resultado del menor nivel de impacto del cambio tecnológico sobre la productividad (efecto agotamiento).
Paquete de medidas
Hacia un nuevo esquema en la política económica
El resultado electoral de noviembre de 2015 y el cambio de administración operado menos de 20 días después derivaron en una modificación profunda del esquema de política económica local.
Alfonso Prat Gay
En particular, en los primeros 45 días de gestión la administración Macri eliminó los controles de cambios y percepciones a las compras de divisas, unificando y liberando el mercado cambiario y ajustando la cotización oficial. Quitó el encaje a los ingresos de capitales y flexibilizó las operaciones de contado con liquidación. Relanzó las letras y notas del BCRA en pesos, en dólares y en pesos ajustados por tipo de cambio de referencia, flexibilizando las condiciones para su compra y permitiendo la participación de inversores extranjeros, Se flexibilizaron los requisitos mínimos de liquidez sobre los depósitos y se desregularon las tasas de interés pasivas y activas.
Por medio del decreto 211/15 (21-12-15) se dispuso el canje de las Letras Intransferibles que habían sido emitidas en oportunidad de: a) la pre-cancelación de deuda con el FMI en enero de 2006 por un monto (VN) de US$ 9.530 millones (vencimiento en 2016), y b) las emitidas a los fines de atender los servicios de la deuda con organismos financieros internacionales y con tenedores privados durante 2010, por un monto (VN) de US$ 2.187 millones y US$ 4.382 millones, respectivamente. Las últimas dos con vencimiento en 2020.
A cambio el Tesoro Nacional entregó al BCRA: I) BONAR 7,75% 2022, emitido por VNO US$ 4.497,7 millones; II) BONAR 7,875% 2025 emitido por VNO US$ 4.510,5 millones; y III) BONAR 7,875% 2027 emitido por VNO US$ 4.690,5 millones. Todos con amortización íntegra al vencimiento y transados en los mercados secundarios.
El Ministerio de la Producción derogó el régimen informativo de precios de la Secretaría de Comercio, redujo a cero la alícuota de los derechos de exportación (DEX) de los productos industriales y agropecuarios, con excepción de la soja y sus derivados para los cuales anunció un cronograma de reducciones anuales de cinco puntos porcentuales.
Eliminó el sistema de Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI), y los Registros de Operaciones de Exportación (ROE) Al tiempo que instrumentó, por un lado, el otorgamiento de licencias automáticas y no automáticas a través del sistema integral de monitoreo de importaciones (SIMI, tramo de no automático abarca sólo 5% de las posiciones arancelarias totales) Y, por el otro lado, las declaraciones juradas de ventas al exterior (DJVE).
Se dejó caer el esquema de blanqueo de capitales que regía desde 2013 y se redujeron las alícuotas y elevaron los tramos de los impuestos a los autos. En tanto, se prorrogaron las devoluciones parciales de IVA para las compras con tarjeta de débito de menos de mil pesos hasta abril de 2016, incluyendo las de combustibles, y el régimen de promoción para los fabricantes de bienes de capital (exención impositiva del 14%) por seis meses. Se extendieron hasta el 30 de abril las exenciones del impuesto a la producción de biodiesel y la alícuota especial del impuesto a los cigarrillos.
No menos importante, se declaró la emergencia estadística y energética, se anticiparon ajustes en materia de tarifas de gas y luz, se nombraron nuevas autoridades en el INDEC y se retomaron las negociaciones con los holdouts en el marco del proceso judicial en curso en Nueva York, como paso ineludible para el retorno de la Argentina a los mercados internacionales de capitales.
El rol del Banco Central
Uno de los cambios más paradigmáticos del enfoque económico se produjo en el BCRA. La nueva conducción reforzó el compromiso de la entidad con el sostenimiento del poder adquisitivo de la moneda, subrayando que el descuido de esa tarea fue uno de los factores fundamentales detrás del proceso de deterioro macroeconómico y patrimonial de la entidad.
En particular, y en línea con lo establecido en el artículo 3º de su Carta Orgánica, el BCRA estableció que lo dicho “implica priorizar, en el contexto actual, la disminución de la tasa de variación de los precios domésticos, hasta niveles semejantes a los que hoy en día experimentan las economías emergentes que manejan su política monetaria con sistemas de metas de inflación.”
En ese sentido, el BCRA salió a jugar fuerte durante los primeros 45 días de gestión. Solo en enero de 2016, el BCRA emitió LEBAC por $133.923 millones, frente a vencimientos por $80.203 millones. En consecuencia, incrementó el stock en $53.750 millones e impulsó una absorción bruta por esta vía de más de $47.600 millones. A lo que hay que sumar el impacto monetario de las demás operaciones con LEBAC. Al tiempo que logró reducir la tasa devengada por las mismas desde 32% nominal anual a poco menos de 31% nominal anual.
En consecuencia, y con datos oficiales sólo para los primeros 22 días de enero de 2016, la base monetaria acumuló un retroceso superior a $30.700 millones (-4,9% vs 31/12/2015) y el circulante hizo lo propio en poco más de $ 21.500 millones (-4,5% vs 31/12/2015)
Vale la pena volver a aclarar que la utilización de las LEBAC como instrumento de esterilización no es ilimitado. Pues básicamente, desde el punto de vista del balance y el estado de resultados del BCRA se remplaza un pasivo que no tiene plazo y no devenga tasas (pesos); por otro de corto plazo y que paga una altísima tasa.
Sobre todo, si tomamos en cuenta que, por un lado, el stock de letras del que se parte ya es muy elevado en relación con el resto del pasivo y el activo de la entidad. Por el otro lado, que las LEBAC que se están emitiendo están muy concentradas en plazos muy cortos y pagan una tasa muy elevada. Al respecto, puede observarse como el BCRA redujo el ritmo de absorción en las últimas dos licitaciones de enero.
En tanto, el propio Ministro de Hacienda, fue el encargado de comunicar los principales lineamientos del plan fiscal y monetario. En materia fiscal, indicó que el objetivo es bajar el déficit primario heredado desde 5,8% del PBI en 2015, según sus propias estimaciones, hasta 4,8% en 2016 y a razón de 1,5 puntos porcentuales por ejercicio en los próximos tres años, hasta alcanzar un virtual equilibrio primario en 2019. La principal línea de ajuste para 2016 pasaría por el lado de los subsidios a las tarifas de los servicios públicos. En particular, gas y luz. En cuanto a la inflación, ubicó el rango de variación de precios al consumidor 2016 en 20/25%, planteando un sendero de reducción gradual hasta llegar a una banda inflacionaria de 3,5% – 6% para 2016.
Para tener en cuenta
Con el objeto de no minimizar el enorme desafío de consolidación fiscal vale la pena considerar:
Primero, el ajuste neto es una reducción de un punto porcentual del déficit fiscal primario. Pero, el ajuste absoluto del gasto es mayor. Porque el último tiene que compensar el impacto fiscal negativo de otras medidas que redujeron impuestos e incrementaron otros rubros de gastos.
Segundo, para comprender la complejidad del ajuste de los subsidios y tarifas en el caso de los servicios públicos vale la pena la siguiente digresión.
Tenemos un servicio público con un costo de producción de 100 unidades, el cual se cubre con la siguiente ecuación: 30 unidades de ingreso que aporta la política tarifaria y 70 unidades que aportan las transferencias corrientes del sector público. Supongamos además que 20% de los ingresos tarifarios corresponden a un segmento del universo de usuarios que puede ser considerado socialmente vulnerable y que, consecuentemente, se tiene previamente identificado para posibles cambios en política tarifaría. Supongamos a los fines simplificadores, que la pauta inflacionaria para el año próximo es de 20% anual, que el costo de producción del subsidio se incrementa en la misma magnitud y que los cambios en la política tarifaria del subsidio no afectan la tasa de inflación.
¿Cuál debería aumentar la tarifa no social para mantener constante el monto absoluto del subsidio y no afectar a la tarifa de la porción del universo de usuarios identificada como socialmente vulnerable? La respuesta es que la tarifa media cobrada a la porción no vulnerable del universo de usuarios debería casi duplicarse (+85%). En tanto, si se buscará reducir a la mitad el monto absoluto del subsidio, la misma debería más que triplicarse.
En consecuencia, los subsidios a las tarifas de los servicios públicos se convierten en una trampa muy difícil de superar desde el punto de vista político cuando alcanzan una participación muy alta en el esquema de ingreso de las prestatarias. Peor aún si tomamos en cuenta que en nuestro ejemplo hiper-simplificado no permitimos que las distintas pautas de incremento tarifario impacten en la tasa de inflación y de ahí en los costos de producción del servicio público y el resto de las variables macroeconómicas. Cuestión que incrementa los costos políticos más que significativamente.
De lo dicho se desprende un nuevo esquema de política económica caracterizado por un menor nivel de intervención directa e indirecta el Estado Nacional en la economía; una balanza de pagos, en general, y un mercado cambiario, en particular, esencialmente libre, con niveles de intervención del BCRA por ahora acotados. Y por lo tanto, un tipo de cambio nominal esencialmente flotante, una política monetaria enfocada en la inflación e inicialmente contractiva y un sendero de ajuste fiscal sostenido para los próximos cuatro años. Es decir, si se cumple, el principio del fin para el sostenido sesgo expansivo del esquema de política económica local.
La compatibilización de la liberación cambiaria y financiera, por un lado, con el sendero de ajuste fiscal y monetario gradual, por el otro, requiere de un sendero igualmente progresivo de reducción de las altas tasas de interés en pesos, blindaje prudencial de reservas y acceso al mercado internacional de capitales para financiar, como mínimo, los vencimientos de intereses y capital de la deuda denominada en moneda extranjera.
Además, está claro que no se va a poder eliminar de una vez todo el financiamiento monetario que el BCRA le aportaba al Tesoro. Ya eliminar de un saque todo el financiamiento vía reservas implica un tremendo desafío. Razón por la cual, las propias metas oficiales reconocen un sendero progresivo de reducción de la alta tasa de inflación local que va de la mano con el cronograma de ajuste fiscal.
Hay dos elementos fundamentales para que el programa macroeconómico esbozado previamente cierre: a) el arreglo con los holdouts, de forma de poder salir a emitir deuda en el mercado internacional de capitales y realizar las operaciones de REPRO tendientes mejorar la posición neta de reservas del BCRA. Una mayor posición de reservas podría permitir que el BCRA esté dispuesto a asumir algo más de riesgo por el lado del sendero de reducción de las tasas de interés en pesos, mejorando el desempeño de la economía real en el “mientras tanto”. Y b) la flexibilidad cambiaria. Es decir, la capacidad de flotación del tipo de cambio. Si el tipo de cambio no flota, el propio esquema de ajuste gradual implicará una reincidencia relativamente rápida en la zona atraso cambiario.
¿Gobierno de coalición o coalición parlamentaria?
Como a fines de los años noventa, cuando la Alianza se preparaba para desbancar al peronismo del poder luego de diez años de menemismo, la idea de coalición cobra nuevamente relevancia en el sistema político argentino de la mano del gobierno de Cambiemos, quien desbancó al peronismo y pretende asegurar la gobernabilidad luego de doce años de kirchnerismo.
Por Diego P. Gorgal (*)
La relevancia política de la idea de coalición surge en el contexto de un sistema de partidos fragmentado desde 2001, un presidente elegido a través del ballotage por primera vez en la historia, una limitación seria de las autonomías provinciales, un peronismo que –por primera vez desde 1987– se encuentra fuera de cinco de las seis más grandes estructuras gubernamentales de la Argentina, con ausencia de un liderazgo nacional integrador, y una necesidad inexorable de sincerar y normalizar la macroeconomía y la institucionalidad del país.
En este contexto, la idea de coalición (tanto de gobierno, como parlamentaria) es crítica como instrumento de gobernabilidad.
En primer lugar, porque la Argentina aún no se ha recuperado de la peor de las consecuencias que tuvo la crisis de 2001: la destrucción del sistema de partidos tradicional a través del cual se ordenó la política argentina durante toda la segunda mitad del siglo XX.
Desde la irrupción del peronismo en 1945, el sistema de partidos en Argentina se estructuró (aunque de manera atenuada por sucesivos terceros partidos, incluido el partido militar) en torno a la competencia justicialismo / radicalismo.
La existencia de partidos políticos orgánicos, nacionales, y competitivos, redunda en una seria de beneficios para el sistema político: 1) selecciona, forma y dota de un elenco medianamente estable de dirigentes; 2) garantiza la alternancia en el poder; 3) como consecuencia de las dos primeras características, favorece la realización de acuerdos inter-temporales en asuntos fundamentales.
A diferencia de Italia (que reemplazó el viejo sistema partidario por uno nuevo, luego de la crisis del “mani pulite”) la Argentina no erigió un nuevo sistema de partidos, como resultado de la implosión de la UCR en 2001.
Consecuentemente: 1) la competencia política fue dominada por la interna del peronismo; 2) la estructura gubernamental se volvió dramáticamente más relevante que la estructura partidaria de cara a la competencia electoral; 3) los liderazgos opositores se hicieron extremadamente dependientes de la opinión pública y, por ello, volátiles; 4) toda política es política de corto plazo.
En este contexto, la habilidad del gobierno nacional para estructurar y sostener una coalición de gobierno es condición necesaria para asegurar la gobernabilidad del próximo año y medio.
En segundo lugar, porque el Presidente ha sido elegido como producto de una serie de coaliciones formales y de facto que se sucedieron a lo largo de 2015. Sin dichas coaliciones, el PRO no hubiese tenido el peso específico necesario para convocar a una mayoría electoral.
En este camino, el primer momento determinante fue la Convención radical en la que se oficializó la coalición con el PRO. Dicha alianza le dio votos radicales a Macri que engrosaron buena parte de los 25 puntos porcentuales que obtuvo en las PASO de agosto de 2015. Esa base, junto con los votos que Sergio Massa le quitó a Daniel Scioli, le permitió seguir en carrera a Macri.
El segundo momento clave en la carrera presidencial de Cambiemos fue la victoria de Aníbal Fernández en la interna por la candidatura a Gobernador de la provincia de Buenos Aires. Dicha elección le ofreció a Cambiemos la posibilidad de ofrecerse como líder de una coalición de facto erigida informalmente por el grueso de los votantes bonaerenses que rechazaban la candidatura de Fernández. El envión nacido en Buenos Aires empujó la candidatura presidencial de Macri, y contuvo la de Scioli.
Finalmente, el tercer momento, el acceso al ballotage permitió que Macri formara la última de las coaliciones que lo llevó al poder, al representar al heterogéneo grupo de votantes unidos por el rechazo al kirchnerismo.
Por todo ello, la legitimidad de origen de Macri se basa en sucesivas coaliciones formales y de facto que han sido determinantes para su acceso a la Presidencia. La coalición de gobierno, aunque tímidamente, refleja este hecho.
Dependencia fiscal de las provincias
En tercer lugar, porque durante los doce años del ciclo kirchnerista, uno de los principales vehículos para reconstruir la autoridad presidencial y asegurar la gobernabilidad fue la concentración de recursos fiscales en el Gobierno federal y su manejo discrecional en relación con las provincias. En otras palabras, el federalismo fiscal y las relaciones fiscales entra la Nación y las Provincias se reformularon en un sentido que garantizó la dependencia financiera, y por tanto política, de las provincias respecto al Gobierno federal.
En un contexto en el que, tal como se explicó, el sistema partidario sigue fragmentado, y en el que las dos últimas elecciones nacionales (2013 y 2015) arrojaron un Congreso de minorías en la Cámara de Diputados y de mayoría opositora en el Senado, la dependencia fiscal de las provincias será un eje a través del cual el Gobierno construirá coaliciones legislativas para avanzar su agenda, tal como el perfil del Ministro del Interior demuestra.
En cuarto lugar, porque uno de los activos más valiosos del gobierno nacional es la división del peronismo. La falta de liderazgos nacionales integradores, por un lado, y la escisión entre la representación territorial (gobernadores e intendentes), típicamente el justicialismo tradicional, y la representación institucional (senadores y diputados), en donde el kircherismo hizo base, auguran un peronismo desunido durante el próximo año y medio.
Sólo una elección general (que recién será en octubre de 2017) podrá zanjar las disputas por el liderazgo del mundo pan-peronista. Hasta entonces, el gobierno nacional tendrá un escenario favorable para construir coaliciones legislativas con los grupos peronistas que, sea por necesidad y/o conveniencia, apoyen sus iniciativas.
En cuanto ese peronismo se ordene detrás de liderazgos más claros, las chances de conseguir su apoyo serán sensiblemente menores. De allí la conveniencia del gobierno de alimentar dicha división y mantener la coalición en un estadio legislativo, y no de gobierno.
Finalmente, la agenda macroeconómica e institucional del país requiere de reformas de fondo que a su vez necesitan de un complejo entramado legal para concretarse, y otro político, no menos complejo, para manejar las consecuencias asociadas a dichos cambios.
Todo ello pone a las coaliciones de gobierno y a las parlamentarias como piezas estratégicas de la gobernabilidad de la Argentina en el próximo año y medio.
Articularlas, pero sobretodo mantenerlas, será el gran desafío de esta etapa de la administración Macri.
(*) Politólogo (UCA). Master in Public Policy (Georgetown University).
Los factores clave
Un año de transición
Estamos ante un escenario macroeconómico básicamente optimista. Esperamos que la economía local no se contraiga durante 2016. Aun a pesar de considerar que estamos ante un año de fuerte transición, tanto en materia de política económica, como de precios relativos y del propio funcionamiento de los distintos mercados.
Esclarecida esa cuestión básica, profundicemos sobre tres factores clave:
A) Menor volumen de cosecha. Las estimaciones de volumen de cosecha de soja 2016, cuyo coeficiente de exportación entre grano y subproductos es de casi 100%, indican una merma de poco menos de 3 millones de toneladas respecto de la cosecha 2015 (-5%) como consecuencia de menores rindes, lo que sumado a la caída esperada para el precio internacional (-10% vs promedio cosecha 2015), implica una merma de US$ 3.160 millones en su valor. Esa reducción de valor equivale a poco más de 5% del valor total exportado en 2016.
En tanto, la cosecha de trigo 2016 también arrojó una merma considerable en el volumen de producción (1,5 millones de toneladas según Bolsa de Cereales y aún mayor según el Ministerio de Agricultura), reduciendo el saldo exportable. En el caso del maíz, la menor superficie sembrada permite también esperar una reducción en el volumen de cosecha 2016. En consecuencia, nuevamente es de esperar una reducción del saldo exportable.
La sumatoria de los valores exportados de los productos y subproductos que conforman el bloque oleaginoso y cerealero representan en torno a 37% de los valores exportados totales por el país.
B) Mal desempeño de Brasil. Las proyecciones más optimistas indican que Brasil tocará fondo en 2016, para comenzar a recuperarse recién en 2017. En ese sentido, esperamos una caída de 1% para el producto brasileño y aún mayor para la demanda interna del país vecino. Esto es especialmente relevante para la industria y las exportaciones industriales, en general, y el bloque automotriz en particular. El valor exportado por este último equivale a aproximadamente 13% de los valores exportados totales. En tanto que Brasil concentra en torno a 20% de nuestros valores exportados y cerca de 40% de las exportaciones totales de Manufacturas de Origen Industrial.
C) Deterioro del contexto externo. Lo que es más relevante para la Argentina: I) La contracción esperada para los precios de exportación, elemento que reducirá el impacto real de la devaluación nominal asociada a la salida del cepo, reducirá el correlato en divisas por exportaciones y, consecuentemente, sumará presiones alcistas sobre el tipo de cambio nominal. La cual en buena parte será compensada por el mal desempeño de los precios de importación.
II) La debilidad de las monedas emergentes e, incluso, del resto de los desarrollados respecto del dólar. Lo cual contribuirá a reducir el correlato real de la devaluación nominal del peso y presionará al alza la cotización del dólar en la plaza local durante todo 2015.
D) Retorno al mercado internacional de capitales: Este escenario descuenta un arreglo con los holdouts y, por lo tanto, la oportunidad de que el Estado Nacional vuelva a obtener financiamiento externo a tasas y plazos similares a los del resto de los emergentes. Este es un elemento indispensable para, por un lado, hacer frente a los vencimientos de capital e intereses de la deuda pública en moneda extranjera y, por el otro, que cierre el plan de ajuste fiscal gradual. E incluso, para poder avanzar en las inversiones de infraestructura necesarias para retomar la senda del crecimiento. Asimismo, también descontamos que ese retorno permitirá que el sector privado tenga un acceso más fluido y con mejores condiciones para el financiamiento externo, abaratando las exportaciones y apalancando la inversión privada.
Inflación y dólar
Desde el punto de vista del proceso inflacionario esperamos una leve desaceleración del nivel de precios al consumidor, como resultado de, por un lado, la política fiscal contractiva y de un enfoque monetario mucho más prudente y, por el otro, de la continuidad de la anemia del consumo privado y el efecto amortiguador de la caída de los precios internacionales de los commodities (no aplica al petróleo en el caso argentino) En sentido contrario, jugarán el ajuste de las tarifas de los servicios públicos (en principio luz y agua y especialmente en el AMBA) la inercia inflacionaria y el impacto de la devaluación nominal del peso sobre los precios de los bienes y servicios transables. En particular, proyectamos una variación acumulada para el nivel de precios al consumidor de 25% entre puntas del año.
En cuanto al tipo de cambio nominal respecto del dólar esperamos que sostenga una tendencia positiva en línea con, por un lado, las expectativas de depreciación para las monedas de nuestros socios comerciales y de deterioro de los precios internacionales de nuestros productos de exportación. Y, por el otro lado, un sendero de reducción gradual de la tasa de interés devengadas por las LEBAC y, por lo tanto, del diferencial de tasas entre el peso y el dólar, en la medida que avance el ajuste fiscal y crezcan las reservas internacionales del BCRA.
En ese contexto, esperamos que el Tipo de Cambio Real Multilateral y los distintos bilaterales consoliden parte, aunque no toda, la mejora registrada en el cierre de 2015.
De todo lo dicho al inicio de esta sección se desprende una perspectiva negativa para las cantidades exportadas Situación, que, desde el punto de vista de los valores, será profundizada por el desempeño negativo de los precios de exportación.
Ahora bien, el deterioro la Cuenta Corriente de la Balanza de Pago local, será parcialmente compensado por la contracción esperada para los precios de importación y el bajo dinamismo de las importaciones que supone la anemia de la demanda interna y la industria.
Respecto de la demanda interna, vale la pena subrayar:
A) La debilidad esperada para el consumo privado durable y semidurable que suponen, en el mejor de los casos, la estabilidad de los niveles de ingreso real familiar (deterioro del salario real y del nivel de empleo) en un contexto de precios relativos en ajuste (con encarecimiento relativo transables y tarifas servicios públicos y abaratamiento relativo servicios no regulados) y altas tasas de interés.
B) El ajuste fiscal progresivo derivará en un desempeño negativo del consumo público.
C) La liberalización de las operaciones de importación y la capacidad de financiarse en el mercado internacional de capitales permitirán una recuperación de la inversión privada en capital productivo, compensando el mal desempeño del consumo. El retorno a los mercados de capitales también será clave para evitar un fuerte ajuste de los niveles de inversión pública, la cual entendemos será re-enfocada en infraestructura vial y de transporte.
Por todo lo dicho, proyectamos un alza de solo 0,3% anual para el nivel de actividad económica en 2016.
La gobernabilidad y cómo garantizarla
Los argentinos elegimos un presidente en diciembre de 2015 al que no le hemos otorgado (no podríamos haberlo hecho, aunque hubiéramos querido) mayorías legislativas. Ese hecho ha disparado una discusión sobre la gobernabilidad en Argentina.
Por Claudio Iglesias (*)
La idea de gobernabilidad remite a la cualidad de un organismo o cuerpo político de ser gobernable. La definición parece un tanto circular, pero se entiende por su opuesto: la ingobernabilidad, es decir, la circunstancia en la que un gobierno electo puede hallarse en condiciones inadecuadas para gobernar eficazmente.
En 1983, Alfonsín tuvo una exigua mayoría en diputados al mismo tiempo que el PJ controlaba el senado y algo parecido ocurrió con De la Rúa en 1999 con una primera minoría en la cámara baja cercana al quórum propio que coexistía con un senado controlado por el PJ. Los peronistas Carlos Menem, Néstor y Cristina Kirchner, por el contrario, gobernaron con mayoría en el senado y, a muchas veces, en diputados.
Todos conocemos el resultado, los dos primeros presidentes no concluyeron sus mandatos mientras que todos los presidentes peronistas lograron hacerlo, incluso hasta el punto de lograr imponer orientaciones diametralmente opuestas a sus políticas públicas.
En 1989, Menem se valió del derrumbe del gobierno del presidente Alfonsín para hacer un experimento de reformas pro mercado. A su vez, a partir del 2003 los Kirchner utilizaron el desprestigio de la experiencia de De la Rúa para desmontar buena parte de las reformas impulsadas por su correligionario Carlos Menem apenas unos años antes.
Como puede observarse, es una regla de oro de la gobernabilidad de la democracia post dictadura militar: la demonización del pasado reciente desempeñó un papel fundamental en la legitimación del giro en la orientación posterior de las políticas públicas. Del populismo al mercado y del mercado al populismo, ida y vuelta.
Una mayoría apoyó a Menem entre 1991 y 1997 por los resultados en términos de reducción de la inflación, acceso al crédito y modernización económica y una mayoría apoyó a los Kirchner entre 2005 y 2011 por el crecimiento económico y la mejora del ingreso real. Es obvio que un núcleo importante de votantes apoyó uno y otro ciclo.
El nuevo presidente enfrenta un hecho novedoso: 1) no es un hombre del radicalismo (aunque incluye en su gobierno varias figuras de ese partido); 2) ha desarrollado vinculaciones con sectores del peronismo referenciados en Massa, De la Sota y Urtubey.
El nuevo presidente, que llega con una agenda de lucha contra el narcotráfico, combate a la pobreza y reinserción de la Argentina en la economía mundial, necesitará conseguir el apoyo de mayorías legislativas para reformar varios legados del ciclo que terminó, un ciclo poco dispuesto a admitir sus fracasos en esas diferentes cuestiones.
Como ocurrió en otros momentos de la historia del país, la ausencia de una mayoría nítida en el Congreso Nacional pude ser reemplazada por la construcción de una mayoría o de un conjunto de mayorías puntuales impulsadas desde la gestión de gobierno, es decir, desde el liderazgo presidencial y su decisión de impulsar su agenda.
La composición del Congreso Nacional responde a una temporalidad diferente a la de la elección presidencial. Junto al presidente coexisten legisladores que fueron elegidos en el mismo tiempo institucional en que él fue votado, pero también otros cuyos mandatos proceden de las elecciones de 2011 y 2013. “Legisladores viejos” en la jerga legislativa.
¿Qué cosas se discutían en 2013? Esencialmente, la posibilidad de abrir una puerta a la reelección de Cristina Kirchner, algo que fue rechazado por los votantes. ¿Qué cosas en 2011? Básicamente, la ratificación plebiscitaria de un gobierno y el “vamos por todo.”
La diferencia entre aquellas circunstancias y las actuales no puede ser más contrastante: el hecho de que los votantes de la provincia de Buenos Aires hayan elegido a María Eugenia Vidal es el símbolo perfecto de ese cambio de temperamento político respecto de 2011.
El viento de cambio
Ese viento de cambio es la fuerza en la que podría apalancarse la nueva gestión; su gobierno expresa genuinamente un nuevo sentido de las prioridades, su mandato es el más explícitamente implicado en un clima de cambio comparado con el resto de los actores institucionales con los que deberá interactuar y negociar políticamente.
Sin embargo, introducir una rutina de negociación política demanda un obvio proceso de aprendizaje, no solo del nuevo gobierno sino de la nueva oposición. De hecho, durante el entero período 2011-2015 la propia idea de la negociación política era algo absolutamente fuera de toda previsión: el gobierno, sencillamente, imponía sus ideas.
Los miembros del Frente para la Victoria, en ese sentido, tienen por delante un propio proceso de aprendizaje ¿qué se espera de la principal fuerza parlamentaria de la oposición? ¿Debería ayudar al gobierno? ¿O debe fiscalizarlo sin la menor empatía omitiendo cualquier autocrítica de su responsabilidad como ex partido de gobierno?
Alejado del horizonte la idea de una crisis terminal como la de 2001/2002 surge la posibilidad de una política anclada en otra noción de legitimidad. Basada en dos tipos de razones: 1) la capacidad del gobierno de dar respuesta a las expectativas de la sociedad y; 2) la razonabilidad de los instrumentos institucionales que vaya eligiendo en cada caso.
El hecho de que el nuevo presidente haya surgido de una segunda vuelta agrega una complejidad adicional: él ha resultado elegido fundamentalmente porque hubo más gente que deseaba impedir que su rival resultara victorioso, que aquella gente que deseaba impedir que el propio Macri lo fuera. En otras palabras, su público afín es heterogéneo.
En algún sentido, la gestión de Mauricio Macri deberá construir, al mismo tiempo, sus condiciones de viabilidad legislativa tanto como un tipo de conexión con sus grupos de votantes que vuelva sustentable su proyecto político; y, debe agregarse, una y otra cosa debe hacerse de manera tal que resulten compatibles entre sí.
El gigantesco déficit fiscal, una inflación superior a 25%, una economía virtualmente paralizada y poco competitiva y una pobreza insultantemente extendida a pesar de los 12 años de “década ganada” y de recaudación tributaria record, dan al nuevo gobierno un espacio de maniobra necesario para apelar a la necesidad de un cambio de rumbo.
Parte de la obligación de la oposición es admitir que esos problemas existían mucho antes de que la sociedad eligiera al nuevo presidente. La responsabilidad ineludible del nuevo gobierno es proveer a esa misma oposición de los canales para aportar constructivamente en la búsqueda de soluciones perdurables.
(*) Analista político.
