¿Qué puede esperarse del Presupuesto 2019?

Por Fernando G. Cafferata y Nicolás Descalzo (*)

Ello es así, dada la dificultad de comparar importes nominales con los altos niveles de inflación y los problemas que persisten para deflactar el gasto público de acuerdo con los índices estándar.
De tal modo, se busca explicar los ingresos y gastos para los años 2017 y 2018, su comportamiento, y lo que puede esperarse para 2019. Se analiza el Sector Público Nacional No Financiero (SPNF), la Administración Pública Nacional (APN) y la recaudación de impuestos nacionales. Es importante destacar las complejidades de hacer un análisis de cierre de año 2018 cuando la ejecución definitiva se conoce más adelante. Es por ello que se recurrió a múltiples fuentes de información utilizando los informes de ejecución provisoria para el año 2018 y a elaborar proyecciones para 2019.Por ende, el análisis que aquí se propone para 2018 es preliminar y sujeto a modificaciones de acuerdo al cierre de la ejecución final del ejercicio que se lleve a cabo en el transcurso del año 2019.

En términos de ingresos, se explica la dinámica que tuvieron tanto los ingresos corrientes como los de capital, enfatizando su comportamiento en 2018, en relación con 2017 y lo que podría esperarse en 2019. En especial se observan los pesos relativos en el presupuesto y el total de la economía (medida como el Producto Interno Bruto-PBI-en cada año). En ese sentido se destacan como características principales para los años en análisis: que los ingresos corrientes siempre son muy preponderantes sobre los de capital; dentro de los ingresos corrientes, los tributarios representan el componente más relevante, seguidos por los aportes y contribuciones a la seguridad social.

En términos de gastos, se verifica que los componentes más rígidos, dada la naturaleza del gasto (inflexibilidades con origen en los gastos)¹ son los más significativos en 2018 y lo serán en 2019. Estos son: los gastos en personal, transferencias vinculadas a salarios, jubilaciones y pensiones, y servicio de la deuda (intereses). Entendiendo que el pago de intereses de la deuda no estaría en discusión, la estrategia de recorte como mecanismo para llegar en 2019 al déficit primario cero, de no bajar drásticamente los gastos menos rígidos (gasto de capital) y/o no concretarse los aumentos previstos en la recaudación, obligará a ir afectando mayormente los gastos que perciben directamente las personas, como los salarios. Asimismo, la reducción de los subsidios, como correlato de la recomposición de tarifas, también impactaría en la inflación núcleo. También se muestra cierta dinámica del peso de los intereses de la deuda, no sólo en sus implicancias relativas al presupuesto, sino en su potencial afectación del crecimiento económico en especial en 2019 y hacia adelante.

En términos de los resultados económicos, primarios y financieros, puede verse que los años analizados son parte de la constante histórica argentina, donde el déficit ha estado presente en más de 108 años en el período 1900–2019². En ese sentido se destaca que, a pesar de que en algunos años se cuenta con la asistencia de la ANSES y el Banco Nación, el déficit no logra revertirse. Respecto de esto, resulta de importancia señalar que es la brecha entre ingresos y gastos corrientes (resultado económico) lo que pareciera ser el motivo principal del resultado financiero deficitario. Asimismo, que se llegó al objetivo en materia de resultado primario acordado con el FMI.

Finalmente, para el año 2019 se plantean cuestiones relativas a cómo afrontar el gasto y sus resultados, frente a una potencialmente afectada capacidad recaudatoria en los impuestos vinculados a la actividad económica (IVA, aportes y contribuciones), en un contexto recesivo.
Asimismo, se analiza la capacidad de compensar total (o parcialmente) dicha merma con impuestos al comercio exterior (mayoritariamente exportaciones). Finalmente, se menciona el potencial impacto presupuestario y económico del crecimiento del pago de los intereses, indicando que se hace difícil pensar un resultado financiero que en 2019 no continúe con un déficit igual o mayor que en 2018.

Algunas cuestiones metodológicas

En este trabajo se ha utilizado el último informe provisorio de cierre elaborado por el Ministerio de Economía, ya que en su versión anterior había sido escrito con una proyección de los ingresos y gastos del SPNF y de la APN para el año 2018, comparándolo con el cierre del año anterior en términos relativos (como % del PIB, principalmente, y en % del total de ingresos o gastos, según corresponda).

Para el Producto Bruto Interno (PBI) de los años 2017 y 2019, se tomaron las proyecciones oficiales anuales presentadas en el proyecto de presupuesto 2019 a fin de tener una métrica homologada por el Ministerio de Economía. Asimismo, para 2018, se tomó la última proyección provista por ese Ministerio.

Ingresos: Sector Público Nacional No Financiero (SPNF)
A partir de la Tabla 1, podemos observar la dinámica en los ingresos del Sector Público Nacional No Financiero (SPNF), los cuales en 2018 representan, según la ejecución provisoria de cierre de ejercicio, alrededor del 18,5% del Producto Bruto Interno (PBI) para 2018.
En términos de la variación interanual con 2017, encontramos que los ingresos totales se incrementan nominalmente un 30,2%, guarismo menor que la inflación anual acumulada de acuerdo al IPC informado por el INDEC (47,6%). Esto implica una pérdida real de los ingresos totales (corrientes y de capital). Esta variación no es homogénea, teniendo algunas categorías con disminuciones sustantivas y otras con aumentos porcentuales más significativos³.

Dentro del SPNF, se observan variaciones en la ponderación de los rubros de ingresos respecto de la ejecución provisoria de 2018 con el cierre 2017. No obstante, en ambos ejercicios los ingresos corrientes son sustantivamente mayores que los ingresos de capital, representando los primeros 18,4% del PBI, los segundos 0,1% del PBI de 2018, lo que resulta en una variación en términos del PBI de –0,6% y 0,1% respectivamente en relación a 2017.

Dentro de los ingresos corrientes, los tributarios son los más importantes representando el 16,5% del PBI en 2018, lo cual implica una caída respecto del año anterior del 1% del PBI⁴. Dentro de los ingresos tributarios, los más relevantes son los aportes y contribuciones a la seguridad social que representan aproximadamente 6,4% del PBI; el IVA (neto de reintegros) un 3,5% del PBI, y ganancias un 2% del PBI.

A excepción del IVA, que aumentó su participación aproximadamente 0,2% del PBI, los aportes y contribuciones, así como ganancias cayeron en alrededor de 0,5% y 0,6% del PBI respectivamente. Es importante destacar también que los derechos de importación y exportación en el año 2018 representan combinadamente un 1,4% del PBI, mientras que en el año anterior representaban combinadamente un 1,2% de PBI.

El otro componente relevante son las rentas la propiedad que representarían el 1,2% del PBI del año 2018, lo que significa un incremento de 0,6 puntos porcentuales del PBI respecto del año 2017, siendo en su mayoría provenientes del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) seguidas de lejos por las utilidades del Banco Nación (incluidas en las categorías otras rentas).

Finalmente, los ingresos de capital representan una parte ínfima del PBI. La mayor parte de estos recursos constituyen ingresos de capital del Ministerio de Transporte, provenientes del Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura Transporte e ingresos provenientes de la enajenación de bienes del estado realizada por la Agencia de Administración de Bienes del Estado.

En la Tabla 2 se presentan los datos de la recaudación de los recursos tributarios nacionales⁵, lo que nos permite entender, dentro de esta categoría, las subcategorías más relevantes. Encontramos que el IVA representa alrededor de 8% del PBI para 2018 y ganancias el 5,3% del PBI para el mismo año. La variación interanual en términos del PBI implica un aumento de 0,6 puntos porcentuales para el caso del IVA mientras que para el caso de ganancias se registra una participación similar en ambos ejercicios.

Esto indicaría que, por un lado, la mayor participación del IVA vendría dada por el ajuste de tarifas en los servicios, así como de cierto blanqueo, y el incremento en la nominalidad inflacionaria, ya que al ser un impuesto “boyante” tiende a moverse con el ciclo económico⁶. Es importante destacar también que los derechos de importación y exportación representan en conjunto un 1.6% del PBI en 2018, lo que implica un aumento de 0,3 puntos porcentuales respecto del PBI en 2017. Resta mencionar que el rubro combustible⁷ es una de las disminuciones interanuales más notables, bajando 1 punto porcentual relativo al PBI.

Gastos: Sector Público Nacional No Financiero

La Tabla 1 nos indica que el gasto primario (gasto corriente y de capital sin los intereses de deuda) representaría para el año 2018 alrededor de 20,9% del PBI. El gasto total representaría 23,7%% del PBI, mientras que el gasto corriente primario rondaría el 19,4% del PBI, casi un punto porcentual más que los ingresos corrientes para el mismo año.
Al comparar los gastos primarios de 2018 con 2017, notamos que estos representan 1,8 puntos porcentuales menos del PBI, siendo los gastos corrientes primarios los que más disminuyen relativamente (1,4 puntos porcentuales). En cuanto a los gastos de capital, representan el 1,5% del PBI para 2018, lo que implica una caída en relación con 2017 de 0,5 puntos porcentuales respecto del PBI.

En términos de la dinámica general de gasto, encontramos que la fuerte disminución en puntos porcentuales obtenida en los recortes del gasto primario (corriente y de capital) se ve morigerada con el aumento de los intereses (aun considerando los intereses “netos”⁸).

Analizando específicamente cada uno de los componentes del gasto corriente encontramos que las prestaciones sociales, representan el agregado de mayor ponderación en la estructura del gasto total del Sector Público Nacional no Financiero, representando el 11,8% del PBI y, dentro de estas, las jubilaciones y pensiones contributivas (8,3% del PBI).

En la comparativa con el año 2017, se observa una caída en la participación relativa en todas las categorías de las prestaciones sociales a excepción de las prestaciones destinadas al Instituto Nacional de Seguridad Social para Jubilados y Pensionados (INSSJP) que aumenta su participación en 0,5% del PBI. Dentro del agregado, la reducción en la participación en términos del PBI representa en jubilaciones y pensiones contributivas el 0,4%, asignación universal para protección social el 0,7%, asignaciones familiares 0,3%, pensiones no contributivas el 0,1%, registrándose la caída más significativa del 17% en el componente otros programas (que incluye Progresar, Argentina Trabaja entre otros).

Los gastos de funcionamiento del SPNF le siguen en importancia a las prestaciones sociales, aunque en un orden de magnitud menor, representando 3,8% del PBI. Dentro de este agregado, los salarios representan el 2,9% del PBI. Es importante notar que comparativamente con 2017, este apartado perdió participación con relación al PBI del orden de 0,3 puntos porcentuales.

Otro rubro de gasto relevante son los subsidios en general, tanto en energía y combustibles como de transporte. Para el año 2018, estos representan 2% del PBI, siendo los subsidios a la energía los más importantes (1,3% del PBI). Analizando la comparación interanual con 2017, encontramos que el rubro subsidios decrece 0,1 puntos porcentuales del PBI, llevado por el aumento relativo de los subsidios a la energía, que crecen 0,1 puntos porcentuales del PBI que se compensa parcialmente con una caída del mismo orden en subsidios al transporte.

Analizando los gastos de capital, que comprende la inversión real directa o la efectuada a través de transferencias de capital a provincias o al sector privado a cargo de emprendimientos públicos nacionales, encontramos que para 2018 representan el 1,5% del PBI, siendo el rubro más relevante el de transporte con 0,4% del PBI. En la misma magnitud, 0,4% del PBI en 2018, se encuentra el ítem “otros”, que incluye los gastos de capital en ciencia y tecnología (satélites, reactores nucleares y medicina nuclear) y salud (equipamiento sanitario). Lo sigue en importancia el gasto de capital en energía, 0,2% del PBI, y vivienda también con el 0,2% del PBI. En la comparación interanual el total de los gastos de capital disminuye 0,5 puntos porcentuales del PBI.

Finalmente, para 2018, el rubro intereses “netos” representa el 2,8% del PBI. El aumento en la participación relativa de este rubro respecto de 2017 es de 0,7 puntos porcentuales, lo que implica un incremento nominal de los guarismos de un 73%.

Cuenta Ahorro–Inversión–Financiamiento: SPNF

Analizando las proyecciones para la cuenta AIF del SPNF presentadas en la Tabla 3, encontramos que el resultado económico para 2018 (ingresos corrientes menos gastos corrientes) tendría, en términos del PIB para 2018, un desahorro de 3,8% del PBI. Esto significa que los ingresos corrientes menos los gastos corrientes serían aproximadamente 0,2 puntos porcentuales menos que en 2017. El esfuerzo en bajar el gasto primario encuentra como contrapartida el incremento en la carga de los intereses. En función de la atención que el gobierno le puso al déficit primario cero, para intentar mejorar las cuentas públicas, esta observación resultaría relevante para 2019.

Por su parte, el resultado primario en el SPNF rondaría el 2,4% del PBI para 2018, lo que implicaría una variación en términos porcentuales de 1,4 puntos porcentuales, es decir, el déficit primario sería menor que en 2017 en términos relativos al PBI. Finalmente, el resultado financiero sería en 2018 el –5,2%, lo que significaría una reducción respecto a 2017 del 0,8% del PBI. Al ser el desahorro en el resultado económico el motivo principal del resultado financiero (toma de deuda), resulta relevante reflotar una idea fundamental de la economía llamada la “regla de oro”, por la cual no se recomienda endeudarse para cubrir gastos corrientes.

Presupuesto 2019

El presupuesto para 2019 presenta particularidades muy interesantes para ser analizadas. En primer lugar, los supuestos macroeconómicos que lo fundamentan se presentan bastante distantes de las realizaciones de dichas variables. Se trabaja con una caída anualizada del 2,4% del PIB para 2018 y una del 0,5% para 2019, ambos datos parecen estar en diferencia con organismos internacionales y nacionales.

Por un lado, el año 2018 encamina a cerrarse con una caída del PIB del 2,8% (OCDE9) y una caída del 1,6% para 2019 según el FMI¹⁰.

Por otro lado, siguiendo a la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC)11, es difícil que en 2019 el PBI caiga solamente 0,5% dado el arrastre estadístico de la caída en 2018, ya que implicaría un crecimiento interanual del cuarto trimestre de 4,7%. Si ajustamos los valores del resultado primario con el decrecimiento esperado, de acuerdo con el apartado de “riesgos fiscales” que tiene el presupuesto 2019, el déficit primario sería de 0,64% del PBI (incumpliendo el déficit cero).

Estas variaciones en los supuestos macro resultan ser significativas a la hora de estimar la recaudación tributaria, tanto de impuestos internos, así como de los derechos de exportación e importación.

Este problema de supuestos macroeconómicos fuera del margen de error aceptable no es nuevo, de hecho, un estudio realizado por ASAP de la discrecionalidad presupuestaria del presupuesto nacional para los años 1994-2016, muestra los problemas de proyección del PIB y los recursos, el tipo de cambio, etc.

Por ejemplo, el tipo de cambio peso-dólar estaba subestimado un 17% en promedio, cifra que sube a 50% si solo tomamos los 3 últimos años (2016, 2017 y 2018). Por otro lado, las caídas del consumo público (–3,4%) como privado (–1,6%), quedan seguramente subestimadas dados los aumentos anunciados el 27 de diciembre para el 2019 en el transporte (39% promedio entre colectivos y trenes), luz (55%), gas (35%) y agua (48,5%)¹², que no están contemplados en el presupuesto aprobado. Esto afectará sin duda la recaudación de IVA, de ganancias y de los aportes y contribuciones a la seguridad social. No está demás mencionar que para el FMI y la OCDE el crecimiento de la economía mundial y del principal socio comercial de Argentina (Brasil) no pareciera tener la magnitud planteada en el presupuesto, con lo que las exportaciones e importaciones podrían verse afectadas.

La Tabla 4 presenta el esquema AI con los montos del presupuesto 2019 para la APN.¹³ En términos de los ingresos, los ingresos totales para el presupuesto 2019 representan 18,6% del PBI. Esto implicaría un aumento de 2% respecto de 2018. En términos de su composición, ganancias significaría un 4,9%, IVA 7,82% del PBI y los aportes y contribuciones a la seguridad social un 6,56% del PBI. Los primeros guarismos representan una caída relativa respecto de 2018, mientras que el tercero estaría un poco por encima.

Lo más llamativo es que esta mejora general de los ingresos está fuertemente atada a la recaudación de derechos de exportación e importación en 2019. Las exportaciones parecerían ser el factor más dinámico de los supuestos macro y esto incide particularmente en los ingresos generados por las mismas. En ese sentido, se espera que los derechos de exportación representen el 2,36% del PBI y los derechos de importación el 0,95% del PBI, lo que implica un aumento sustantivo (en especial en las primeras) ya que hoy representan alrededor de 0,8% del PBI (1,6 combinadas). Si bien el Decreto 793/2018 generó cambios importantes en el esquema de Derechos de Exportación sobre bienes, tal magnitud pareciera ser elevada. Por un lado, por los precios actuales y los volúmenes exportados proyectados para el 2019. Por otro lado, porque las elasticidades del comercio exterior argentino ante aumentos en el tipo de cambio suelen ser bajas en el corto plazo, y dentro de ellas, las elasticidades precio de exportaciones son aún más bajas.¹⁴

Respecto a los gastos15 totales (corrientes y de capital) en el presupuesto 2019 representarían el 21,86% del PBI, siendo los gastos corrientes aproximadamente el 20,86% del PBI y los de capital 1% del PBI. En términos interanuales, esto implicaría un aumento de 1,4 puntos porcentuales del PBI respecto de 2018, a pesar de la política de recorte del gasto. Respecto de la misma, vale la pena mencionar que existe evidencia académica16 para los países desarrollados, que indica que la reducción de gastos podría tener efectos positivos en el crecimiento (austeridad expansiva), sin embargo, los autores de dichos artículos indican claramente que puede tener un efecto totalmente diferente en economías en desarrollo.

Restará esperar para observar el efecto en la economía local. En términos específicos de cada tipo de gasto, implica una variación relativa de +1.45 puntos porcentuales en el caso de los gastos corrientes y –0.02 puntos porcentuales en el caso de los de capital. Observando específicamente el rubro intereses (netos), encontramos que para el año 2019 estos representarían el 3,22% del PBI. En comparación con 2018, la variación relativa interanual representaría un incremento de 0.45 puntos porcentuales respecto de la ejecución provisoria de 2018. Sin dudas, esto también es un interrogante que deberá saldarse en función de la variación del tipo de cambio con el devenir de la ejecución del presupuesto 2019.

Sobre los resultados

En términos de los resultados17, el resultado económico nos indica un desahorro de 2,88% del PBI para el año 2019, lo que implica un resultado similar o en todo caso un leve aumento (0,1%) respecto de 2018. En términos del resultado primario para 2019, el presupuesto se plantea llevarlo a –0.04% del PBI, lo que implica una reducción interanual de 2,9 puntos porcentuales respecto del valor relativo al PBI en 2018. Finalmente, en términos de déficit financiero, el presupuesto 2019 lo propone en 3,26% del PBI, lo que implicaría una reducción en 2,2 puntos porcentuales del PBI respecto de la ejecución provisoria2018.

La última mención que resta hacer respecto del presupuesto 2019 es la sostenibilidad de la deuda, el programa financiero y su impacto en la economía real. La acumulación de deuda bruta llegó en el 3er cuatrimestre de 2018 al 95% del PBI, siendo la deuda en moneda extranjera un 75% del PBI. La dificultad de contraer deuda en moneda local en el extranjero (conocida en la literatura como “pecado original”18), dejó expuesto al país a potenciales efectos de la “hoja de balance”, ante cualquier variación del tipo de cambio, ya que un desajuste entre activos denominados en moneda local y pasivos denominados en moneda extranjera provocaría una enorme diferencia en los valores de los activos y pasivos del país (denominados en moneda extranjera).

Con el nuevo programa monetario del gobierno esto pareciera estar bajo control por el momento, ya que con la revisión del Stand ByAgreement (SBA) del FMI, la asistencia del FMI permite cubrir 54% de las necesidades financieras de 2019, reduciendo la necesidad de refinanciar los vencimientos de Letes y de Repos, y eliminando completamente la necesidad de recurrir a colocaciones de bonos domésticos e internacionales19. Pero esta situación de endeudamiento no parecería tolerar otra situación similar a la ocurrida en 2018.

Respecto del 2020, el panorama es más complejo y escapa al análisis de este trabajo. Sin embargo, puede mencionarse que los altos niveles de deuda bruta/PBI, tales como los alcanzados (más del 90% del PBI), están asociados con resultados de crecimiento del PBI promedios negativos o muy bajos20. Esto hace que el sector real sea impactado por el sector financiero, un escenario que pareciera no estar totalmente contemplado en el presupuesto 2019. M

(*) Nicolás Descalzo es licenciado en Ciencia Política y Gobierno (UTDT). Especialista en Administración Financiera del Sector Público (ASAP/ FCE–UBA). Docente de presupuesto para la Oficina Nacional de Contrataciones. Investigador ASAP.

Fernando G. Cafferata es Máster en Administración Pública de la Universidad de Harvard (HKS), candidato a Doctor en Economía por la Universidad de San Andrés (UdeSA). e Investigador en Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP).

1. Vega, Susana. 2005. Inflexibilidades: Rigideces y afectaciones presupuestarias y otros aspectos. Experiencia Argentina. XXXII Seminario Internacional de Presupuesto Público.
2. Victoria Giarizzo. 2018. La enfermedad económica de la argentina: 107 años de déficit fiscal. Clarin consultado el 31/12/18.
3. Dentro de las primeras podemos destacar la caída en las transferencias corrientes y en las segundas el aumento de los ingresos de capital. Sin embargo, ambas no representan una parte sustantiva de los ingresos.
4. En 2017 ingresaron $44.811 millones por ingresos extraordinarios por el “sinceramiento fiscal”.
5. Tomado de la recaudación primaria de la AFIP (incluida la coparticipación y leyes especiales).

6. Tait, A. 1988. Value Added Tax: International Practice and Problems. Chapters 2. Washington D.C.: IMF.
7. Incluye Impuesto a los Combustibles (Ley N° 23.966) Imp. s/Gas Oil y GLP (Ley N° 26.028), Imp s/Naftas y GNC (Ley N° 26.181) y Recargo al Consumo de Gas (Ley N° 25.565).
8. Excluyendo intereses pagados Intra-Sector Público Nacional.
9. OECD Economic Outlook. 2018. Volume 2018, Issue 2 – Preliminary Version.
10. International Monetary Fund. 2018. World Economic Outlook: Challenges to Steady Growth. Washington, DC, October.
11. Datos tomados del Informe sobre el proyecto de ley de Presupuesto General de la Administración Pública Nacional, elaborado por la Oficina de Presupuesto del Congreso.
12. Ãmbito Financiero. El 2019 llega con aumentos de más del 50% en servicios. Consultado el 31/12/18.
13. Datos para el 2019 tomados de: “Informe sobre el proyecto de ley de Presupuesto General de la Administración Pública Nacional” y del “Informe sobre el proyecto de ley de Presupuesto 2019 con media sanción en la cámara de diputados” de la laOficina de Presupuesto del Congreso, ambos del 2018.
14. Zack Guido, y Sotelsek Daniel. 2016. Las posibilidades de crecimiento de argentina a partir de una estimación de sus elasticidades de comercio exterior. Revista de economía política de Buenos Aires., año 10, Vol. 15. Páginas 37–63. ISSN 1850–6933.
15. Oficina de Presupuesto del Congreso.2018. Informe sobre el proyecto de ley de Presupuesto General de la Administración Pública Nacional.
16. Alesina, Alberto, Carlo A. Favero, and Francesco Giavazzi. Climbing Out of Debt. Finance & Development, Marzo 2018, Vol. 55, N° 1
17. Oficina de Presupuesto del Congreso. 2018. Informe sobre el proyecto de ley de Presupuesto General de la Administración Pública Nacional.
18. Eichengreen, Barry, Ricardo Hausmann y UgoPanizza. 2007. Currency Mismatches, Debt
Intolerance, and Original Sin Why They Are Not the Same and Why It Matters in Capital Controls and Capital Flows in Emerging Economies: Policies, Practices and Consequences, edited by Sebastian Edwards. University of Chicago Press.
19. Oficina de Presupuesto del Congreso. 2018. Informe de Análisis del Programa Financiero del Gobierno Nacional.
20. Reinhart & Rogoff. 2010. Growth in a Time of Debt. American Economic Review: Papers & Proceedings 100 (May 2010): 573–578