Otra vez la cuestión social

La combinación entre la crisis internacional desatada semanas atrás y los problemas que afectan por su propia lógica a la economía argentina genera suficientes elementos como para que el futuro de la calidad de vida de nuestra ciudadanía ocupe el primer plano de las preocupaciones de políticos, actores socioeconómicos estratégicos y opinión pública en general.

18 mayo, 2009

<strong>El enfoque de protección social</strong><br />
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Las políticas sociales, en tanto conjunto amplio de intervenciones estatales destinadas en principio a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, han ido cambiando y transformándose en América latina en general y en la Argentina en particular, no siempre en consonancia con lo que la situación social requería. Sin embargo, hoy se abre en la región una oportunidad histórica de disminuir esa brecha entre características y magnitud de los problemas sociales por un lado, y las políticas públicas destinadas a enfrentarlos por el otro. ¿Podrá la Argentina avanzar en esa dirección?<br />
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En este momento histórico, una de las novedades más sugerentes en el campo de la política social es que las recientes acciones destinadas a enfrentar la pobreza (dispersas, atomizadas y muchas veces irrelevantes) comienzan a dar paso a enfoques más amplios, relacionados con un renovado concepto de “protección social”. <br />
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Se avanza así hacia dos nuevos consensos, aún incipientes: por un lado, empieza a reconocerse que la política social es bastante más que acciones dirigidas exclusivamente a la población en situación de pobreza; por el otro lado, se va tomando mayor conciencia de que, en tanto una de las claves fundamentales para mejorar la situación social está relacionada con lo que acontezca con el mercado de trabajo, es importante incorporar esta dimensión como parte relevante de las preocupaciones estatales en lo social. Justamente la protección social emerge con fuerza en el cruce de ambos consensos en construcción.<br />
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Dicho de otro modo, la protección social (al ir más allá de la reciente historia de lucha frente a la pobreza y aún con problemas evidentes sobre su alcance práctico) engloba un conjunto de aspectos críticos anteriormente dispersos en el debate de política pública en materia social: el capital humano, los riesgos individuales y colectivos, la reproducción intergeneracional de los problemas y necesidades sociales, el vínculo entre lo económico y lo social, entre otros. Y lo hace, al menos en el plano conceptual, enfatizando una perspectiva de derechos (y responsabilidades), aspecto novedoso cuando se trata de políticas públicas relacionadas con población con bajo nivel de organización e incidencia política y social. <br />
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Así planteado el horizonte de retos y desafíos de la protección social, es evidente que ella emerge como un complemento apropiado de otras áreas de la política social, por ejemplo la salud y la educación, a la vez que establece “vasos comunicantes” con otras áreas estratégicas de gestión pública.<br />
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<strong>Más allá del presente</strong><br />
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Dadas las características de la sociedad argentina del presente, es claro que las intervenciones experimentadas en los últimos años en política social no parecen resultar suficientes. Lo expresa bien Lo Vuolo al indicar: “Las alternativas en materia de política social requieren de un modelo que combine adecuadamente universalismo y selectividad. El acceso de las capas medias a ciertos servicios puede entenderse como una política ‘preventiva’ cuyo costo es menor y mejor distribuido en el tiempo, que las respuestas ‘curativas’ de urgencia. Además, es la única forma de poder generar órdenes legítimos para políticas sociales que alcancen a los más postergados” (2001:211). Se requiere, asimismo, seguir avanzando en la reconstrucción/reconfiguración del sistema de derechos sociales y laborales, de un modo tal que permita enfrentar seriamente los problemas sociales fundamentales del país. <br />
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Un breve comentario sobre la dimensión fiscal y política social. Filgueira da cuenta de que el tema fiscal queda abierto a la posibilidad de avanzar hacia nuevos pactos distributivos entre actores concretos, y lo hace contribuyendo a recuperar la “relevancia distributiva de la democracia”. <br />
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Existen, en ese sentido, al menos cuatro espacios fiscales que vale la pena recolocar en la agenda política: 1) ¿Es posible incrementar la carga impositiva general?; 2) ¿Es posible modificar la estructura tributaria del país haciéndola más progresiva?; 3) ¿Es posible modificar la estructura del gasto entre gasto social y no social?; y 4) ¿Es posible modificar la estructura del gasto social tanto en términos intersectoriales como en términos intrasectoriales?<br />
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Finalmente, la cuestión de la gestión integral. Construir un sistema integral de política social (con énfasis en la protección social) implica una tarea de mediano/largo plazo, pero que requiere pasos iniciales firmes, coherentes, sostenibles y estratégicos respecto al rumbo deseado. Implica tener presente un norte que debe guiar las transformaciones de la institucionalidad social, así como la gestión cotidiana de cada programa en particular. Ningún gran reto colectivo se resuelve sin primeros pasos. Y en el plano institucional, un primer paso posible y deseable, de gran impacto transversal, no está relacionado con un programa o una política social concreta, sino con el fortalecimiento del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. <br />
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Sólo cuando se tenga un espacio realmente activo que fomente la articulación de visiones, intereses y recursos de todos los responsables de la política social en tanto expresión de una mayor capacidad estatal (Repetto, 2004) podrán emerger decisiones y acciones estatales que sirvan para enfrentar de raíz los principales problemas sociales del país. No es condición suficiente, por supuesto, pero sí “condición necesaria”. <br />
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1- El creciente deterioro del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec), hasta un par de años atrás un organismo sólido en sus capacidades técnicas y prestigio público, ha hecho perder rigurosidad en la información relacionada (entre otros aspectos) con la evolución reciente de la situación social argentina. Por tal motivo, las consideraciones que aquí se hagan sobre tendencias en aspectos críticos de la sociedad argentina habrán de limitarse a 2006. <br />
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(*) Fabián Repetto es codirector del Programa de Protección Social de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).

Por Fabi&aacute;n Repetto (*)<br />
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Si as&iacute; fuera y la &ldquo;cuesti&oacute;n social&rdquo; cobrase renovado protagonismo, la pregunta clave a responder ser&iacute;a: &iquest;qu&eacute; hacer? Este art&iacute;culo avanza en esa direcci&oacute;n propositiva, tomando como base del argumento algunos rasgos cr&iacute;ticos del presente. <br />
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<strong>No s&oacute;lo se trata de la pobreza</strong><br />
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La sociedad argentina del presente en poco se parece a la de tres d&eacute;cadas atr&aacute;s. La gestaci&oacute;n de un deterioro significativo de las condiciones de vida de sectores amplios de la poblaci&oacute;n arranca sin duda a mediados de los a&ntilde;os 70, en especial con el inicio de la dictadura militar. A partir de entonces, y aun con el retorno y consolidaci&oacute;n de la institucionalidad democr&aacute;tica desde 1983, la estructura social argentina se vio nuevamente sacudida con dos hitos muy cr&iacute;ticos: el primero de ellos relacionado con los procesos hiperinflacionarios de 1989/1990 y el segundo con la crisis no s&oacute;lo socioecon&oacute;mica sino tambi&eacute;n pol&iacute;tica-institucional de los a&ntilde;os 2001/ 2002. <br />
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El pa&iacute;s no conoci&oacute; problemas de magnitud relevante en materia de pobreza (y mucho menos de indigencia) hasta bien entrada la d&eacute;cada del 80, momento en el cual el retorno a la vida democr&aacute;tica permiti&oacute; una creciente visibilidad de la problem&aacute;tica. Fue a partir de finales de dicha d&eacute;cada donde la pobreza alcanz&oacute; un nuevo estatus como problema p&uacute;blico. <br />
Desde entonces, el &iacute;ndice de pobreza (y el de indigencia) subieron y bajaron al ritmo de la din&aacute;mica econ&oacute;mica. Con los primeros a&ntilde;os del Plan de Convertibilidad, la incidencia de ambos problemas se redujo considerablemente hasta 1994, a partir de lo cual y m&aacute;s all&aacute; de vaivenes de corto plazo, comenz&oacute; a aumentar hasta llegar a extremos muy altos como consecuencia de una nueva gran crisis, en este caso la que estall&oacute; entre 2001 y 2002. <br />
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A inicios del Gobierno de N&eacute;stor Kirchner la pobreza afectaba a 54% de las personas (42,7% de los hogares), mientras que la indigencia afectaba a 27,7% de las personas (20,4% de los hogares). A finales de 2006 la pobreza hab&iacute;a disminuido a 26,9% de las personas (19,2% de los hogares) y la indigencia tambi&eacute;n se hab&iacute;a reducido hasta colocarse en 8,7% de las personas (6,3% de los hogares). Conocer hoy la magnitud del problema no resulta tarea f&aacute;cil1.<br />
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Vale tambi&eacute;n prestar atenci&oacute;n al mercado laboral, en tanto &eacute;ste afecta directamente las condiciones sociales de amplios grupos de la poblaci&oacute;n. Un aspecto cr&iacute;tico que ha ido cobrando fuerza con el paso de los a&ntilde;os es la asociaci&oacute;n entre empleo y pobreza. El supuesto hab&iacute;a sido, al menos en el caso argentino, que toda persona empleada no correr&iacute;a riesgos de caer bajo la l&iacute;nea de pobreza. Sin embargo, en el contexto de deterioro de las condiciones laborales acentuado en los a&ntilde;os 90, tener un trabajo no clausuraba el peligro de estar en la pobreza. La informalidad laboral constituye un problema central: &ldquo;(…) lo que quiz&aacute;s sea m&aacute;s importante para la agenda social del nuevo Gobierno, es que la pobreza est&aacute; cada vez m&aacute;s asociada a la informalidad laboral&rdquo; (SEL, 2007:3). <br />
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Cuando la mirada se posa sobre la distribuci&oacute;n del ingreso, los resultados de lo acontecido en las &uacute;ltimas d&eacute;cadas no son buenos. Se&ntilde;ala Beccaria: &ldquo;(…) la desigualdad de principios del decenio de 2000 fue similar a la registrada a fines de la d&eacute;cada de 1980. Al evaluar esta similitud debe tenerse en cuenta que los per&iacute;odos de elevada inflaci&oacute;n fueron acompa&ntilde;ados de marcados deterioros distributivos&rdquo; (2006:155). En a&ntilde;os recientes (2003-2007, por ejemplo), la tendencia de indicadores como el Gini o la distribuci&oacute;n por deciles de la poblaci&oacute;n mejor&oacute; respecto al cr&iacute;tico escenario de inicios de la d&eacute;cada, pero a&uacute;n no se ha llegado a la situaci&oacute;n de inicios de los 90 (ni hablar siquiera de momentos previos de la historia argentina).<br />
Finalmente, conviene cerrar este breve esbozo de los problemas descollantes del pa&iacute;s reconociendo que la Argentina se caracteriza tambi&eacute;n por marcadas desigualdades de &iacute;ndole territorial. Si se observa la problem&aacute;tica provincial pasado lo peor de la crisis de 2001/ 2002, Gatto da cuenta de un panorama igualmente muy cr&iacute;tico: &ldquo;La brecha de desigualdad supera, en muchos &aacute;mbitos regionales, la distancia social y pol&iacute;ticamente aceptada por la sociedad; creando situaciones de discriminaci&oacute;n territorial negativa (bolsones y reductos de alta concentraci&oacute;n de pobres y desocupados)&rdquo; (2007:339). <br />
A esto se suma que son diversas las posibilidades de cada jurisdicci&oacute;n para hacer frente a sus propios escenarios sociales, entre otras razones por sus propios grados de solvencia fiscal, en tanto existe gran disparidad de recursos entre las diferentes provincias argentinas, con algunas que no alcanzan los $2.000 per c&aacute;pita (provincia de Buenos Aires) y otras que superan los $10.000 (Santa Cruz). A su vez, los impactos negativos que generan las malas administraciones en algunos casos provinciales resultan otro aspecto a considerar. <br />
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<strong>&iquest;Qu&eacute; ha acontecido con el gasto social? </strong><br />
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El gasto social creci&oacute; desde el retorno de la democracia. Aun en los per&iacute;odos en los que cay&oacute;, ya sea como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) o en pesos constantes, la porci&oacute;n que le era asignada con respecto al gasto total aument&oacute; en comparaci&oacute;n a la de otras finalidades. Su evoluci&oacute;n muestra que los gastos en previsi&oacute;n social han sido hist&oacute;ricamente los m&aacute;s importantes, en tanto los servicios relacionados con la educaci&oacute;n y la salud representan en su conjunto valores similares a los de la primera funci&oacute;n (ambos gastos fuertemente descentralizados). <br />
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Se destaca, asimismo, el bajo nivel de gasto en programas para hacer frente a la pobreza o intervenciones semejantes aun cuando dicha problem&aacute;tica ha crecido en importancia en el contexto de un nuevo escenario social argentino.<br />
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Cuando lo que se observa es el impacto distributivo de esta dimensi&oacute;n del gasto p&uacute;blico, puede afirmarse que, en t&eacute;rminos generales, resulta progresivo al menos en su dimensi&oacute;n cuantitativa. Esto implica que, cuando se compara la distribuci&oacute;n de ese gasto antes y despu&eacute;s de la intervenci&oacute;n del Gobierno, son los quintiles inferiores los que m&aacute;s se benefician. Esta progresividad de los servicios sociales tiene sin embargo, como trasfondo, &ldquo;(…) una regresividad cualitativa, en que los grupos de menores ingresos perciben la mayor parte de un gasto p&uacute;blico asociado con beneficios de menor calidad (en comparaci&oacute;n con la calidad de la provisi&oacute;n privada). <br />
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Esto es especialmente relevante en la educaci&oacute;n primaria y en la salud, porque adem&aacute;s de ser los sectores de mayor impacto distributivo, tienen relaci&oacute;n directa con el desarrollo y calidad del capital humano, es decir con el bienestar de la sociedad y la consecuci&oacute;n de un crecimiento econ&oacute;mico m&aacute;s equitativo, sustentable y de mejor calidad&rdquo;. (Feldman y Filc, 2008:177). <br />
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En t&eacute;rminos de pol&iacute;ticas sociales y sin alcanzar a entrar en detalle de cada sector, cabe formular una pregunta: &iquest;Lo acontecido en los a&ntilde;os posteriores a la crisis de inicios de siglo, en especial la etapa de Gobierno de Kirchner (2003-2007), ha implicado una reversi&oacute;n en las tendencias excluyentes que, durante la &eacute;poca de ajuste estructural (motorizada sobre todo durante los a&ntilde;os de Gobierno de Carlos Menem, 1989-1999), ayudaron a cristalizar rasgos problem&aacute;ticos en la estructura social argentina? <br />
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Aun cuando el Estado ha recuperado algunas capacidades importantes y varias de las principales pol&iacute;ticas p&uacute;blicas estrat&eacute;gicas mostraron un contenido diferente al de la d&eacute;cada pasada, no parece haber suficiente evidencia emp&iacute;rica que permita dar una respuesta plenamente positiva.<br />
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Luego de varios a&ntilde;os de aplicaci&oacute;n irrestricta de reformas en favor del mercado (focalizaci&oacute;n como principio, privatizaci&oacute;n-desregulaci&oacute;n de la seguridad social, descentralizaci&oacute;n por razones fiscales de servicios potencialmente universales, entre las m&aacute;s destacadas), la tendencia ha comenzado a cambiar, registr&aacute;ndose algunos hechos notorios pero con impactos de largo plazo a&uacute;n inciertos: tendencia a concentrar el combate a la pobreza en pocos programas de amplio alcance, protagonismo del Estado en la seguridad social, nueva ley de educaci&oacute;n, l&iacute;neas claras de fortalecimiento de la salud p&uacute;blica. <br />
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En esta perspectiva global sobre un sistema de pol&iacute;tica social argentino heterog&eacute;neo y desparejo en cuanto a sus rendimientos e impactos en t&eacute;rminos del mediano plazo, puede afirmarse que, si el reto es enfrentar de un modo consistente y decidido el conjunto de problemas sociales del pa&iacute;s antes esbozado, se abren interrogantes no s&oacute;lo con relaci&oacute;n a los contenidos de las pol&iacute;ticas sociales y del v&iacute;nculo entre &eacute;stas y las pol&iacute;ticas econ&oacute;micas, sino tambi&eacute;n en t&eacute;rminos de estrategia de acci&oacute;n: &iquest;reformas profundas?, &iquest;cambios incrementales? No hay respuestas claras a estas posibilidades, entre otras razones porque lo que puede resultar apropiado y/o factible en un sector de la pol&iacute;tica social, puede no resultar necesario y/o posible en otro.

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