Anacrónico y dañado federalismo fiscal

La Argentina es como un paciente del Dr. Gregory House, médico de la serie de Fox que se enfrenta cada semana con personas que sufren múltiples síntomas, que siempre esconden una causa profunda que el médico debe descubrir. Por Miguel Braun (*)

21 marzo, 2009

Sino, fíjese: ¿Qué tienen en común los siguientes síntomas? • El reciente conflicto del Gobierno con el campo, donde una decisión tributaria movilizó a un sector económico fundamental para las economías de varias provincias, y llegó a dividir al bloque oficialista en el Congreso según la procedencia de los legisladores. • La existencia de abismales desigualdades educativas que impiden brindar una educación de calidad a todos los niños. Por ejemplo, la provincia de Buenos Aires, donde vive cerca de la mitad de los niños pobres del país, gasta 35% de su presupuesto en Educación y, sin embargo, el gasto por alumno y los sueldos docentes son más bajos que en las provincias del sur. • La elevada evasión tributaria, calculada entre 20 y 30% por la AFIP, que genera una desigualdad notable entre los que operan en el sector formal y aquellos que no lo hacen. • La existencia de impuestos excesivamente ineficientes, como el que grava las transacciones financieras. En un país con bajo desarrollo financiero, gravar las transacciones de dicho sector desincentiva su uso, lo cual reduce el crédito disponible, a la vez que alimenta la informalidad. Además, el impuesto castiga desproporcionadamente a las cadenas productivas con muchos eslabones. En este artículo mostraré que son síntomas de un problema común: nuestro anacrónico y dañado federalismo fiscal. ¿Cómo funciona? Primero es necesario entender cómo funciona nuestro sistema federal. El Gobierno nacional recauda cerca de 80% de los impuestos totales, pero como el gasto –por ejemplo, en Salud y Educación– está descentralizado, le transfiere recursos por diversos mecanismos a las provincias. La Ley de Coparticipación es el principal instrumento por el cual se distribuyen los recursos a las provincias. No es el único, ya que el Gobierno nacional también envía fondos a las provincias a través de fondos específicos definidos por ley, y a través de gastos discrecionales, como los famosos Aportes del Tesoro Nacional (ATN). El actual sistema de coparticipación se rige por la Ley N° 23.548, promulgada en enero de 1988, que fue modificada por leyes posteriores y es afectada por cada una de las leyes que regulan los impuestos nacionales. La distribución de recursos de la Nación a las provincias es inevitable. La Argentina es un país federal, en el cual las provincias son entidades políticas pre-existentes a la Nación. Por lo tanto, los impuestos que se recaudan pertenecen en principio a las provincias. El artículo 75 de la Constitución Nacional sostiene que el Senado de la Nación puede imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias e impuestos directos si las circunstancias se lo exigen. Además se establece que todas las contribuciones, salvo su proporción de asignación específica, son coparticipables. Sin embargo, las provincias fueron delegando en la Nación la responsabilidad de recaudar varios impuestos como el IVA (Impuesto al Valor Agregado) y el Impuesto a las Ganancias. Y, a su vez, tienen responsabilidades de gasto público fundamentales, como por ejemplo el financiamiento de las escuelas y los hospitales. Con la recaudación centralizada y el gasto descentralizado, es inevitable que exista un sistema de transferencias. En la última década, las provincias han gastado en general más de 40% del total, mientras recaudan apenas 20% de los impuestos.

Por otra parte, la situación económica de las provincias argentinas es muy desigual. Por ejemplo, el ingreso per cápita de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es más de ocho veces mayor que en Formosa. Esta desigualdad exige que, si queremos que cada argentino tenga las mismas oportunidades –por ejemplo, en términos de acceso a educación y salud de calidad–, necesariamente tendremos que cobrar más impuestos en las provincias más ricas, e invertir recursos en las provincias más pobres. ¿Cómo se reparten los fondos? Para definir cuántos fondos se le manda a cada provincia, se hacen tres operaciones: 1- Primero, se define cuáles impuestos están en la “masa coparticipable”, es decir, cuáles impuestos se reparten, y cuáles no. Por ejemplo, las retenciones a las exportaciones no se reparten, mientras que el IVA, sí. A esta masa coparticipable se le restan algunos fondos específicos, y queda lo que se conoce como “coparticipación neta”. 2- Segundo, se define con qué porcentaje de la coparticipación neta se queda la Nación, y con cuánto las provincias. Esto se conoce como “distribución primaria”. En el acuerdo actual, 41,64% de la masa coparticipable neta le corresponde a la Nación, mientras que 57,36% restante se asigna a las provincias. 3- Tercero, el total destinado a las provincias se asigna a cada una de ellas mediante los coeficientes fijados en la Ley 23.548. Por ejemplo, a la provincia de Buenos Aires le corresponde 21,72%, mientras que a San Luis le corresponde 2,26%. Este reparto se conoce como “distribución secundaria”. Sin embargo, a través de los años se han introducido una serie de modificaciones que han hecho del sistema uno sumamente complejo, al punto que los especialistas lo conocen como “el laberinto de la coparticipación”. ¿Qué resultados tiene el diseño actual? No resuelve las desigualdades: uno de los objetivos constitucionales del sistema de coparticipación es reducir las desigualdades que existen entre las provincias argentinas. Sin embargo, si tenemos en cuenta todos los impuestos que paga un ciudadano promedio y todos los beneficios que recibe del Estado, encontramos que persisten fuertes desigualdades difíciles de justificar. El gráfico 1 muestra las desigualdades en el beneficio fiscal neto (beneficios menos aportes) entre provincias de similar desarrollo económico y densidad de población. Por ejemplo, La Rioja y Catamarca tienen similar ingreso per cápita y densidad poblacional y, sin embargo, un ciudadano de la primera recibe en neto $900 anuales más que un habitante de la segunda. La razón es que el reparto de fondos responde más a negociaciones políticas y accidentes históricos que a criterios de reparto que busquen la igualdad de oportunidades. Según varios protagonistas de la reforma, los coeficientes de distribución secundaria de la actual ley surgieron de un cálculo transitorio de los fondos que de hecho recibían las provincias a mediados de la década de los ochenta. Pero en los últimos 20 años, la situación económica y social de las provincias ha variado significativamente, por ejemplo por la mayor explotación de recursos naturales en algunas, y sin embargo los coeficientes no han cambiado. La rigidez y arbitrariedad del sistema explican en parte el desigual acceso a la educación. Con 41% de la población, la provincia de Buenos Aires recibe apenas 22% de la distribución secundaria. Con menos fondos per cápita, la provincia no alcanza a brindar una educación de calidad aunque hace un esfuerzo notable en términos del porcentaje de presupuesto destinado a educación.

Incentiva la evasión: Vimos ya que la Nación recauda impuestos en las provincias, y luego los reparte siguiendo los coeficientes de la distribución secundaria. Esto genera incentivos a evadir impuestos. El ciudadano de una provincia típica sabe que lo que él paga de IVA va a un pozo común que luego se reparte entre 24 provincias. De hecho, casi no le importa cuánto se recauda en su provincia, ya que lo que le llega está determinado por coeficientes fijos. Por lo tanto, es poca la relación entre lo que aporta el contribuyente y los bienes públicos que recibe. Distinto es el caso de una tasa municipal, que el ciudadano sabe se gastará en bienes públicos locales. Este análisis permite entender por qué ha habido numerosos casos, documentados en la prensa, en los cuales intendentes se juntan con comerciantes locales para resistir el ingreso de inspectores de la DGI, y comprender en parte por qué existe tanta evasión en la Argentina. Incentiva la creación de impuestos distorsivos: el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) fue creado por el Gobierno de la Alianza en 2001 como medida fiscalista frente a la crisis inminente. En 2002, aparecieron las retenciones a las exportaciones. Los Gobiernos centrales en situación de necesidad fiscal encuentran más beneficioso crear impuestos nuevos que no se coparticipan antes que aumentar la recaudación de impuestos tradicionales, que deberán repartir con las provincias. Es así que un impuesto ineficiente como el ITF persiste hasta el día de hoy. La crisis con el campo fue producto de un caso extremo de este fenómeno, en el que el Gobierno nacional buscó apropiarse de una ganancia transitoria que hubiera quedado en gran parte en manos de las provincias. Castiga la política social: Como las transferencias a las provincias se hacen en forma automática, cuanto mayor es el crecimiento, más se recauda, más dinero se envía y, en general, más se gasta. Esto es un problema para la política social, porque una buena política social requiere gastar más en momentos de recesión, proveyendo seguros de desempleo y asistencia a los más afectados por la crisis. El sistema actual dificulta esto, ya que un porcentaje alto del gasto social es ejecutado por las provincias, que como vimos, se encuentran con más recursos en los años de bonanza, y salvo que hayan ahorrado –cosa que no suele suceder– se ven obligadas a ajustar el gasto justo en el momento que más se necesita. El gráfico 2 muestra que el gasto social (nacional y provincial) aumenta en años de crecimiento y disminuye en años de recesión, al contrario de lo deseable.

Promueve el endeudamiento excesivo: Como vimos en el punto anterior, tanto la Nación como las provincias tienden a gastar más cuando hay recursos. A esto se suma que cuando hay recursos, suele ser más fácil endeudarse (si no lo cree, trate de ir a pedir un préstamo al banco cuando está desempleado). El sistema actual genera incentivos para que las provincias y la Nación se endeuden de más. Han existido muchos casos en los cuales la Nación realizó un salvataje a una o más provincias, usando los fondos aportados por los ciudadanos de todas las jurisdicciones. Este comportamiento hace que para cualquier provincia individual sea más barato endeudarse, porque si no llegara a poder pagar, existe la posibilidad de que la salven. Reduce la transparencia: Un principio básico de la democracia es que los ciudadanos tienen derecho a saber en qué se usan los recursos que pagan en impuestos. Sin embargo, la complejidad del sistema actual hace difícil que un ciudadano entienda adónde van sus pagos. Esto limita la transparencia y reduce la confianza en el Estado. ¿Cómo podría mejorar el sistema? Los problemas identificados en el punto anterior marcan el camino a seguir para mejorar el funcionamiento del federalismo fiscal en la Argentina. A continuación, presento algunos principios que debería contemplar una reforma al sistema de coparticipación. • Garantizar un piso mínimo de bienes públicos por habitante. Para promover la igualdad de oportunidades, cada provincia debería recibir un nivel de recursos por habitante que le permita brindar a cada ciudadano un nivel de bienes públicos básicos. Una vez definido ese nivel, las provincias que no pudieran recaudar por sí solas los recursos necesarios para cubrirlo, deberían recibir las transferencias necesarias. Un ejemplo de este sistema en la práctica es el caso de Canadá, en el cual se calcula la recaudación potencial de cada provincia, y se le entrega a cada una la diferencia entre los recursos mínimos necesarios y la recaudación potencial. Una vez garantizado este piso mínimo, cualquier transferencia adicional debería hacerse teniendo en cuenta criterios objetivos. Por ejemplo, las provincias más pobres o con menor densidad de población probablemente deberían recibir más recursos per cápita. • Fortalecer la Ley de Responsabilidad Fiscal: Para evitar el endeudamiento excesivo, la Nación y las provincias deberían fortalecer y asegurar el cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 25.917). A su vez, se debería limitar la capacidad del Gobierno nacional de realizar salvatajes financieros arbitrarios. Por último, deberían reglamentarse sanciones efectivas para los funcionarios que incumplan y endeuden de más a sus jurisdicciones. • Simplificar el sistema de reparto: Para aumentar la transparencia, debería simplificarse el reparto de recursos entre la Nación y las provincias. La multiplicidad de fondos existentes, detracciones de la masa coparticipable y demás elementos innecesarios del laberinto deberían eliminarse, y ser reemplazados por fórmulas sencillas que no alteren significativamente la situación actual.

• Reducir la tendencia al exceso de gasto en la bonanza: Para esto, se podría implementar de manera institucionalizada y transparente el fondo anticíclico, que acumularía fondos en años de crecimiento, que se gastarían durante las recesiones. 
• Provincializar algunos impuestos: Existen varios impuestos que probablemente podrían ser cobrados con mayor facilidad por los Gobiernos provinciales. Por ejemplo, el Impuesto a los Bienes Personales. Si se transfiriera el cobro de algunos tributos a las provincias, se podrían reducir los incentivos a la evasión mencionados antes, y aumentar la transparencia, ya que los ciudadanos sabrían que esos impuestos serían destinados a proveer bienes públicos en su provincia. Cabe aclarar que como las provincias más ricas se verían más beneficiadas con esta medida, sería necesario aumentar de algún modo las transferencias a las otras jurisdicciones. 
Modificar nuestro sistema federal es sumamente complejo en la práctica porque ninguna provincia quiere perder participación en el reparto de fondos, a la vez que ningún Gobierno nacional estará dispuesto a perder poder cediendo recursos, y para lograr una reforma es necesaria la aprobación por parte de todas las provincias y la Nación. Sin embargo, si se planea una reforma para el largo plazo, que no afecte a los gobernantes actuales, y que modifique el reparto de los recursos adicionales que aparezcan en la medida que la economía crezca, sería posible llevarla adelante, siempre que exista liderazgo y vocación de cambio por parte del Gobierno nacional. 
Es fundamental encarar esta reforma, ya que muchos de los problemas de nuestro país tienen su origen en nuestro injusto e ineficiente sistema federal. 
 
(*) Miguel Braun es director ejecutivo de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).

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