“El proceso de privatizaciones de la década pasada fue espectacular. Sin embargo, no estuvo acompañado por una estructura regulatoria adecuada. En otros países, como Inglaterra, Australia o Nueva Zelanda, que emprendieron procesos de privatización tan masivos y rápidos como el nuestro, los marcos regulatorios y los organismos de control fueron muy buenos. En la Argentina, eso no sucedió”, sostiene Diego Pretecolla, flamante presidente de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia.
Según Petrecolla, economista de la Fundación Argentina para el Desarrollo con Equidad (Fade), quien durante el último año se dedicó a analizar los esquemas de regulación de los servicios públicos privatizados, la experiencia argentina en el área regulatoria es muy deficiente. “El origen de esa falencia, y de la heterogeneidad institucional, puede rastrearse en los apresurados procesos de privatización y en la mala calidad de los diseños contractuales originales, tanto en lo que respecta a los contratos de concesión como a los marcos legales correspondientes”.
El gobierno de la Alianza enfrentará, en esta área, uno de los desafíos más exigentes de su gestión: el de construir un esquema regulatorio más transparente y eficiente, que permita mejorar la calidad de la prestación del servicio y la adecuación de las tarifas a los requerimientos de equidad y competitividad de la economía argentina.
Intervención y politización
Tras la crisis inflacionaria de fines de los ´80, el proceso de reformas y ajuste estructural de la economía se asentó sobre la idea de que la intervención del Estado era una de las principales causas de los desequilibrios. A partir de esta visión demonizada de la acción estatal, las reformas se orientaron, mayoritariamente, a recortar sus áreas de intervención, mediante un acelerado proceso de privatización de las empresas públicas.
Sin embargo, según Petrecolla, “contrariamente al discurso oficial de esa época, según el cual la privatización y reestructuración de los servicios públicos tornan innecesaria la acción del Estado, estas transformaciones incrementan en gran medida la complejidad técnica del problema regulatorio, y hacen necesaria una mayor aunque diferente intervención estatal”.
La experiencia de la última década indica que, efectivamente, se produjo una mejora en términos de calidad de la prestación de los servicios públicos como consecuencia del proceso de inversiones que, con diferencias, se produjo a partir de la introducción en el mercado de los principales jugadores a escala internacional.
Sin embargo, dice Petrecolla, “la gestión del gobierno nacional en la materia ha sido, en general, de intervención y politización de las decisiones; actuó, en la enorme mayoría de las ocasiones, a favor de las empresas reguladas”.
“Los deficientes diseños contractuales originales no dieron lugar únicamente a reguladores débiles, ineficientes o inoperantes. También permitieron, en muchos sectores, la emergencia de una dinámica perversa de renegociaciones. Estas fallas han provocado una continua necesidad de revisiones contractuales que, según muestran numerosos estudios, han tendido a favorecer a las empresas por encima de los intereses de los usuarios y consumidores. En muchas ocasiones, el Poder Ejecutivo ha renegociado contratos directamente, incluso sin consultar a los respectivos reguladores”.
Bajen las barreras
A pesar de que el diagnóstico general apunta a la debilidad del esquema regulatorio, no todos los casos son iguales. Según Petrecolla, “las excepciones se encuentran en los sectores de gas y electricidad, donde primero se diseñó el marco regulatorio y luego se privatizaron las empresas. En el resto de los servicios públicos, como transporte, comunicaciones, peajes o agua, los marcos regulatorios son muy deficientes”.
Uno de los casos que más repercusión tuvo a lo largo de la década fue el de las telecomunicaciones. De acuerdo con un estudio de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), la falta de una regulación efectiva y control por parte de los organismos reguladores permitió que las prestatarias de telefonía obtuvieran ganancias extraordinarias que, en términos del margen de rentabilidad, casi triplican el promedio de las principales empresas mundiales del sector.
“Si uno mira las estructuras del mercado de cualquier economía avanzada, sigue habiendo un grado de concentración considerable”, señala Petrecolla. “Lo importante es eliminar las barreras de entrada para que nuevos competidores puedan ingresar al mercado. A la larga, las posiciones dominantes desaparecen”.
Otro sector en el que el gobierno aspira a introducir competencia es el del gas, sobre todo en la etapa de producción, donde Repsol-YPF tiene una posición dominante y el mercado está concentrado en unas pocas empresas. “Existe un compromiso de Repsol de dejar de comercializar gas de terceros. Ellos tienen 35% de la producción y 55% de las ventas. En principio, ese compromiso introduciría más competencia”, anticipa Petrecolla. “Después, habría que promover la integración del mercado regional, para que la competencia con otros productores, como los de Brasil o Bolivia, induzca a una reducción de las tarifas.”
La provisión de agua es una de las áreas de mayor conflicto, aunque localizado en un segmento específico. “Es un tema complicado porque, básicamente, lo que se está discutiendo con las concesionarias de agua es la inversión en barrios pobres. Se trata de un tema muy importante desde el punto de vista social, pero hay toda una discusión tarifaria sobre cómo se financian esas obras”, explica Petrecolla.
Tanto en el caso de las concesiones viales como en el de transporte ferroviario de pasajeros, la administración Menem había iniciado un proceso de renegociación de contratos que estaban próximos a finalizar. La posición de la Alianza será la de revisar los términos de las negociaciones y, si lo considera necesario, esperar a que éstos finalicen y llamar a una nueva licitación.
Los ejes de la estrategia
La política de regulación de servicios públicos que planea aplicar el gobierno se basa, en principio, en dos ejes: por un lado, el aumento de la eficiencia en la prestación a través de la introducción de competencia donde sea posible y, por el otro, la mejora en las prácticas regulatorias.
Sin embargo, este criterio no es excluyente, puesto que existen casos en los que la competencia no constituye una alternativa factible porque impone un costo demasiado elevado en términos de otro objetivo central: el desarrollo de un alto grado de cobertura. “La disponibilidad del servicio a precios accesibles es un punto crucial para la política de un gobierno que busque promover la equidad”, afirma Petrecolla.
Según el economista, quien en los próximos meses deberá llamar a un concurso para la creación de un Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia que, como organismo autónomo e independiente, tendrá la atribución de imponer sanciones, las principales medidas serían:
- Homogeneizar los marcos regulatorios cuando las características
del sector lo permitan. - Identificar aquellos casos en que, bajo el nombre de renegociación,
lo que realmente ocurrió fue la firma de un nuevo contrato. En esos
casos, declarar la nulidad y llamar a una nueva licitación. - Desarrollar un enfoque integrado del problema regulatorio.
- Diseñar e implementar mecanismos que aseguren que las decisiones
de los entes reguladores sean independientes del poder político de
turno. - Adoptar un enfoque multisectorial en materia de regulación.
- Crear mecanismos de participación, como las Audiencias Públicas,
los Documentos de Consulta o las Asociaciones de Consumidores. - Establecer sistemas de información que permitan una regulación
eficiente.
Competitividad y seguridad jurídica
La promesa de cambio en la política de regulación de los servicios públicos formó parte del discurso de campaña con el que Fernando de la Rúa llegó al poder. En sus propuestas, se incluía la rebaja de las tarifas como parte de una serie de reducciones de costos sistémicos de la economía argentina, que tenderían a recomponer el cuadro competitivo frente a la inflexibilidad del tipo de cambio.
Por un lado, la Alianza pretende desplegar una serie de medidas orientadas a poner en orden la situación regulatoria. Por el otro, la idea es avanzar en las negociaciones con las empresas proveedoras de esos servicios para adecuar el cuadro tarifario a las necesidades de la economía argentina.
Sin embargo, ese intento podría encontrar fuertes obstáculos: incluso en aquellos casos en los que claramente el esquema regulatorio beneficia a las empresas, la reducción de las tarifas implicaría una revisión de contratos firmados por el propio Estado. Lo que queda, en todo caso, es un espacio político para la negociación.
“Hay que respetar los contratos firmados. No es admisible que un nuevo gobierno elegido por el pueblo cambie los contratos que otro gobierno elegido por el pueblo hizo mal. Eso no corresponde. Hay que recordar que en este tipo de revisiones, si van a la justicia, en general es el Estado el que pierde”, sostiene Petrecolla.
“Lo que hay que hacer es sentarse, charlar y ver qué posibilidades
hay para que los usuarios se beneficien de las grandes ganancias de productividad
que tuvieron las empresas durante estos diez años. Hay un momento en
el proceso regulatorio en el que las ganancias de eficiencia se traspasan a
los usuarios. En algunos sectores, ese momento ya llegó”.
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