Qué le queda al nuevo gobierno

    Informe: Camilo Silberkasten


    “Recibimos un país en llamas”.


    “Hace diez años, la Argentina estaba al borde del precipicio”.


    La retórica menemista es pródiga en este tipo de definiciones, con lo que contribuye a enriquecer una larga tradición argentina de gobiernos que cumplieron con el ritual de adjudicar a sus antecesores la responsabilidad de haber dejado una herencia indeseable.


    Es poco probable que el gobierno que surja de las urnas en octubre rompa con esta costumbre. Y, en rigor, no deberá esforzarse demasiado para encontrar motivos de queja por el legado recibido.


    Sólo que, en lugar de las visiones flamígeras que adornan el discurso del mandatario saliente, tendrá ante sí un desolado paisaje invernal: una recesión que quizá no muestre aún signos de revertirse, altos índices de pobreza y desempleo, inversores externos suspicaces y expectantes, un mercado internacional en el que los precios de commodities exportados por la Argentina tardan en recuperarse de su pronunciada caída (24% en los últimos tres años) y la inexorable necesidad de introducir medidas de ajuste fiscal.


    Un escenario, en suma, poco propicio para poner en marcha la era de reparación social que tanto el justicialismo como la Alianza anuncian en sus mensajes de campaña.


    Peligro: elecciones


    “La elección presidencial del 24 de octubre tendrá lugar dentro de un encuadre económico desfavorable, quizá el peor dentro del período de la convertibilidad”, señalan los economistas Juan Arranz y Juan Pablo Cabrera en un informe preparado para el grupo Santander.


    El comicio, en sí mismo, podría servir para aclarar el horizonte y, con ello, calmar las inquietudes de los inversores locales y foráneos (como anticipa, en la entrevista publicada en esta edición, el referente económico de la Alianza, José Luis Machinea). Pero también hay quienes creen que los mercados podrían contemplarlo como el presagio de nuevas turbulencias, en vista de los antecedentes que exhibe la región en la materia.


    “América latina tendrá problemas de acceso al mercado de capitales por un tiempo. Porque empieza, con la Argentina, una sucesión de elecciones que sigue hasta el 2000 en México, y la historia reciente indica que las crisis económicas suelen coincidir con períodos electorales”, explicó, en una conversación telefónica con MERCADO el economista Guillermo Calvo (reconocido por haber anticipado, en su momento, el estallido del tequila). “La región ha recibido unos US$ 300.000 millones de capital de cartera en la última década; estos fondos no han salido todavía, pero plantean una amenaza de fuga de capitales. Considerando ambos factores, quien piense en invertir en América latina va a ser especialmente cauteloso en el futuro cercano”.


    Que el normal devenir de los procesos democráticos sea contemplado como una señal amenazante parece confirmar la sospecha de que la irracionalidad domina las apuestas de los grandes operadores globales.

    El economista estadounidense Paul Krugman resumió esta idea en un texto
    reciente: “Parece que el principal objetivo debe ser calmar las expectativas
    del mercado. Pero las políticas económicas sanas pueden no ser
    suficientes para ganar la confianza. Hay que satisfacer percepciones, prejuicios
    y caprichos. O, mejor dicho, hay que satisfacer lo que uno espera que sean las
    percepciones del mercado. El FMI y el Tesoro norteamericano tratan de convencer
    a los países de hacer cosas que ellos creen que serán percibidas
    por el mercado como favorables”.

    Dolarización:
    ¿una idea que vuelve?

    A principios
    de año, propulsada por la ola de inquietud que suscitó la
    devaluación brasileña, la adopción del dólar
    como única moneda vino a instalarse como una receta providencial,
    entusiastamente promovida por el Ejecutivo, aceptada con menos fervor
    en las oficinas del Banco Central, contemplada con escepticismo por la
    oposición y defendida con convicción por el economista Guillermo
    Calvo.

    En su entrevista
    telefónica con MERCADO, Calvo volvió sobre el tema que,
    a su juicio, fue desplazado del debate argentino por la renuencia de las
    fuerzas políticas a incorporar a su agenda una iniciativa que se
    percibe como de cuño menemista.

    “Lo mejor
    sería que el equilibrio se logre a través de una carga financiera
    menor para la Argentina; es decir, con una reducción de las tasas
    de interés que debe pagar el país. Es por eso que pienso
    que la dolarización es una de las pocas buenas ideas que están
    en danza: no requiere un mayor esfuerzo y ayuda a restablecer la confianza
    en el país”, afirma.

    El argumento
    de que, para ingresar al área del dólar la Argentina
    debería pagar el precio de abandonar el Mercosur, y renunciar,
    por lo tanto, al libre acceso al mercado brasileño, no parece relevante
    a los ojos de Calvo: “Estar en la convertibilidad, desde el punto
    de vista del Mercosur, es lo mismo que estar dolarizado. Además,
    yo creo que Brasil quiere estabilidad monetaria, sea cual sea el régimen
    que adopte, con un tipo de cambio estable, frente al peso argentino o
    frente al dólar”.

    Ninguno
    de los referentes económicos de los principales candidatos presidenciales
    comparte el razonamiento de Calvo.

    “La dolarización
    elimina el riesgo devaluatorio, pero no el riesgo país.
    De otro modo no se explicaría por qué los títulos
    argentinos denominados en dólares tienen un spread de 780
    a 800 puntos básicos”, señala Jorge Remes Lenicov.

    Al diputado
    justicialista tampoco lo seduce la perspectiva de una posible incorporación
    de la Argentina a un área de libre comercio americana. “Es fácil
    decir nos juntamos con Estados Unidos, pero para eso tendríamos
    que tener otros niveles de productividad, porque si no, el shock
    sería demasiado fuerte. En mi opinión, el planteo razonable
    es ir consolidando el Mercosur, donde somos más iguales”.

    José
    Luis Machinea, el referente económico de la Alianza, tampoco cree
    que la dolarización sea, hoy por hoy, un buen negocio para la Argentina.
    “No veo cuáles podrían ser los beneficios. Actualmente,
    la evaluación del riesgo país depende más
    de que paguemos la deuda, y no tanto del temor a que vayamos a devaluar”.

    “No es
    que descarte la idea a largo plazo (tendríamos que estar muy mal
    para adoptarla a corto plazo), pero únicamente dentro de un contexto
    negociado, no sólo con Estados Unidos sino, y básicamente,
    con Brasil”, advierte Machinea. “Lo que no podemos hacer es decidir que
    vamos a dolarizar sin tener en cuenta que tenemos un socio importante
    en el Mercosur, con el cual deberemos discutir la coordinación
    de políticas y la adopción de una moneda única”.

    Sacrificar un buey


    En este contexto se inscribe el imperativo ­que deberá enfrentar el próximo gobierno­ de recortar el gasto público para eliminar el déficit fiscal, estimado en 2% del PBI. La cifra es, a juicio de muchos economistas, moderada por tratarse de una etapa recesiva; la presión para eliminar la brecha se origina, fundamentalmente, en la necesidad de enviar una señal que lleve tranquilidad a los mercados.


    “De lo que se trata es de sacrificar un buey como ofrenda a los dioses, y esperar que esto los calme”, señala con ironía Mario Damill, director del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (Cedes), investigador del Conicet y docente universitario.


    “La ventaja de la apertura es que facilita el acceso a los recursos financieros, pero obliga a mantener permanente superávit fiscal. Hay que dar una señal de acatamiento a las expectativas, por las dudas; por buenas o malas razones”, explica Damill. “Tradicionalmente, un déficit fiscal moderado operaba como amortiguador en períodos de crisis. Ahora ya no funciona así: aumenta el riesgo país y, por lo tanto, suben las tasas de interés, disminuye el gasto privado, y la recesión se profundiza”.


    Para Carlos Pérez, codirector de la Fundación Capital, no hay dudas: “El objetivo de la política económica debe ser la reducción del riesgo país, y para eso hay dos frentes que atacar: el de la competitividad estructural, y el fiscal. Si esto se cumple, los capitales continuarán ingresando, reactivarán la economía, y la recaudación acompañará esta tendencia de modo tal de cerrar el círculo virtuoso. La alternativa a estas propuestas sencillamente implica salir de la convertibilidad o entrar en cesación de pagos”.


    “El planteo de que la reducción del gasto público tiene efectos recesivos es engañoso”, argumenta Pérez. “En países como la Argentina, donde las expectativas de los inversores tienen importancia crítica para el nivel de actividad, esta variable es más determinante que el supuesto keynesiano de política anticíclica. Así, a pesar de que a priori la disminución de la demanda del gobierno tendería a enfriar la economía, la señal que se envía a los mercados favorece el ingreso de capitales, lo que compensa con creces ese efecto. O, para plantearlo por la negativa: ¿alguien se imagina el desastre que ocurriría si el gobierno duplicara el gasto en este momento, para reactivar la economía“?


    Esperar para ver


    El interrogante sigue siendo, para el próximo gobierno, si las promesas de austeridad en el gasto lograrán movilizar de inmediato la buena voluntad de los inversores o si ­como muchos indicios parecen sugerirlo­ prevalecerá la actitud de wait and see. La extensión de ese paréntesis de espera puede ser determinante para el primer tramo de la nueva administración.


    Otras dudas fundamentales se ciernen sobre el instrumento destinado a servir de garantía para la buena conducta gubernamental: el proyecto de ley de convertibilidad (ahora rebautizado de responsabilidad) fiscal.


    Para Damill, la iniciativa no es más que otro componente del ritual destinado a complacer los gustos de los inversores externos: “No ataca los problemas fiscales fundamentales del país, la evasión, la necesidad de una reforma previsional (que es una gran fuente de desequilibrio), y el imperativo de establecer un régimen de coparticipación más racional y eficiente”.


    “En el plano fiscal el éxito depende de diseñar un mecanismo serio, no como esta versión light que está dando vueltas en el Congreso”, afirma Pérez.


    Según Calvo, el problema no reside en la carencia de instrumentos, sino en la magnitud de la evasión. “La Argentina tiene aspiraciones de país europeo, de país del Norte, con una recaudación fiscal de país del Sur. No es que no tengamos las disposiciones que permitirían recaudar lo necesario que es, por lo menos, 30% del producto. Pero, debido a la evasión, recaudamos 20%”.


    El actual déficit fiscal, aunque relativamente moderado, está, en opinión del economista Guillermo Mondino, de la Fundación Mediterránea, “en el límite de lo financiable”.

    “Además, el nuevo gobierno se encontrará con escasísimos
    recursos disponibles para afrontar el pago de los servicios. Los pocos fondos
    accesibles son los de la venta de YPF y de tramos de préstamos contingentes
    del FMI; y en cualquiera de los dos casos su utilización sería
    una muy mala señal para los mercados”, señala Mondino.

    Desempleo
    El hueso
    más duro de roer

    El desempleo,
    que desde hace cinco años viene superando en la Argentina la elevada
    tasa de 12%, representa un pasivo particularmente pesado en la herencia
    que recibirá la próxima administración.

    Y esto
    es así no sólo por el impacto directo de la desocupación
    en los niveles de pobreza y en otros indicadores sociales. Aun dejando
    de lado la cuestión del bienestar, es preciso tener en cuenta que,
    como destaca el economista Ernesto Gaba en la columna publicada en esta
    edición, “un menor riesgo país no es sostenible a
    largo plazo con desempleo creciente”.

    “El gobierno
    que asuma en diciembre se encontrará con una desocupación
    no menor a 15%”, pronostica el consultor Ernesto Kritz, director de la
    Sociedad de Estudios Laborales (SEL).

    Kritz y
    otros analistas coinciden, además, en señalar las limitaciones
    del arsenal de herramientas a las que podrá recurrir el próximo
    gobierno en este terreno. Algunos ­como la reducción de impuestos
    al trabajo y los contratos temporarios­ fueron ya aplicados con relativo
    éxito. Otros, como los programas de empleo público “Trabajar”,
    padecen, a juicio de los expertos, de fallas esenciales.

    “No van
    a tener un papel importante en el combate a la desocupación”, señala
    Kritz. “Tal como están diseñados, son ineficientes. Esos
    recursos deberían ser reorientados hacia becas de capacitación,
    que es por donde debe atacarse el problema del desempleo estructural”.

    La flexibilización
    laboral    , un concepto frecuentemente mencionado en estos últimos
    años como elemento clave de la receta para hacer bajar la desocupación,
    ya no convoca tantas ni tan entusiastas adhesiones. Lo que se explica,
    por un lado, a partir de la constatación de que sólo se
    trataría de formalizar legalmente una masiva flexibilización
    de facto que los altos índices de desempleo se encargaron
    de introducir, por sí mismos, en el mercado laboral argentino.

    La eficacia
    de esta herramienta ha sido, por otra parte, severamente cuestionada.
    Un reciente estudio auspiciado por la Ocde (la organización que
    reúne a los principales países industrializados), señala
    que las leyes de protección al trabajo “tienen escaso o nulo efecto
    sobre el desempleo global”.

    “Hay dos
    elementos fundamentales para atacar el desempleo: la descentralización
    de las negociaciones colectivas y la reformulación del régimen
    de indemnizaciones”, argumenta Kritz. “El objetivo de cualquier tipo de
    política laboral debe ser desinhibir la contratación, y
    esto significa convertir al trabajo en un costo variable”.

    Los convenios
    negociados por las terminales automotrices con los sindicatos del sector,
    que prevén suspensiones programadas durante los períodos
    de retracción de la demanda, para evitar así los despidos
    masivos, parecen representar una opción menos traumática
    en tiempos de crisis.

    “Es obvio
    que las automotrices pueden llegar a estos acuerdos por su solidez financiera,
    pero para otros sectores menos poderosos, como el de autopartistas, existe
    otra herramienta, que es una suerte de seguro de preservación del
    empleo que opere ante caídas temporales de la actividad”, propone
    Kritz. “Probablemente el seguro sería pagado sobre la nómina
    salarial, pero mi experiencia indica que las empresas estarían
    de acuerdo en ceder unos puntos de reducción de aportes para pagar
    este seguro, que no sólo evitaría conflictos, sino que operaría
    como instrumento contracíclico de estabilización de la demanda”.

    Con las manos atadas


    Si el proyecto de convertibilidad fiscal es finalmente sancionado, el próximo gobierno se encontrará en una situación sin precedentes: la ejecución de la política económica estará casi totalmente sujeta al cumplimiento de estrictas reglas establecidas por leyes de la Nación.


    A partir de la instauración del régimen de Convertibilidad, el margen de acción de la conducción económica en la Argentina ha sido notablemente limitado: el instrumento cambiario le fue vedado, y el monetario resultó fuertemente restringido. Sólo quedó la política fiscal como herramienta para impulsar una estrategia de desarrollo o influir sobre la evolución del ciclo.


    Con las nuevas normas, tampoco ese instrumento estará disponible. Al próximo equipo económico le tocará vigilar que no se violen los límites establecidos por ley en materia de gasto, déficit y endeudamiento público.


    “Esto equivale al cumplimiento del sueño de los monetaristas con respecto a la necesidad de que las economías estén sujetas a políticas estables, sanas, previsibles y perfectamente conocidas por todos los agentes. Más aún, estas reglas deben ser mantenidas por períodos muy prolongados”, señala Carlos Bonvecchi, investigador del Cedes. “De esta forma, los agentes económicos estarán en condiciones de predecir, en el marco de esas reglas inmutables, cuáles serán los resultados de sus acciones y, por lo tanto, modificarlas en el caso de incurrir en errores. Claro que, en ese marco, no deberían esperar que las autoridades económicas acudan en su auxilio”.


    Para Mondino, la pérdida de autonomía de la política económica es, hoy, un inevitable signo de los nuevos tiempos.


    “En mayor o menor medida, todos los países tienen grupos de presión que hacen más rígido el gasto, y lo mismo ocurre con la estructura tributaria”, explica.


    “Es bien conocida la anécdota de las reuniones que Bill Clinton mantuvo con su think tank en Arkansas, tras su victoria electoral. Luego de que los especialistas en cada área expusieron sus sugerencias, fue el turno de los economistas, que señalaron la inviabilidad de cada una de esas propuestas. Clinton, exaltado, preguntó si lo que querían decir era que no iba a poder hacer nada por culpa del fucking bond market: ´¿todo lo que anuncié en la campaña es imposible?´. Los economistas le respondieron que habían creído que sólo se trataba de promesas electorales”, relata Mondino.

    “Bien, hoy podemos decir que Clinton no cumplió con varias de las políticas
    que anunció en 1992, y la conclusión es clara: hasta el gobierno
    de Estados Unidos se enfrenta a grandes restricciones”.

    Competencia para
    los servicios

    A la hora
    de examinar los resquicios por donde pueden avanzar los esfuerzos que
    mejoren la competitividad de la Argentina, la eficiencia y, sobre todo,
    los costos de los servicios públicos asoman como un área
    donde todavía mucho queda por hacer y corregir.

    “Es real
    que en algunos servicios privatizados el esquema de concesión está
    afectando la competitividad estructural del país. Y el margen de
    maniobra que tendrá el gobierno que asuma en diciembre para atacar
    este problema variará enormemente según los sectores”, señala
    Pablo Spiller, investigador de la Fundación Gobierno y Sociedad,
    y profesor de la Universidad de California en Berkeley.

    “El de
    telecomunicaciones es un mercado que, sin duda, está afectando
    negativamente la competitividad. Y es poco probable que la actual política
    de apertura gradual conduzca a una reducción sustancial de tarifas”,
    pronostica.

    Según
    Spiller, el nuevo gobierno cuenta, aquí, con dos puntos a favor:
    al menos para las grandes ciudades, no existe ningún tipo de restricción
    tecnológica que implique que el servicio de telefonía sea
    un monopolio natural. Por otra parte, debido a que el marco regulatorio
    ha sido diseñado ad hoc, existe margen para revisarlo.

    “El objetivo
    que deberá perseguir una administración eficiente en este
    mercado es el de avanzar en la desregulación”, afirma Spiller.
    “La realidad tecnológica permite promover mayor competencia”.

    Tras las
    últimas renegociaciones, el sector de transportes asoma, en cambio,
    con mayores dificultades. El servicio de distribución de agua,
    que Spiller no duda en calificar como “uno de los más ineficientes”
    por su estructura, costos y alcance, ofrece, para el gobierno entrante,
    la ventaja de que se está renegociando el marco regulatorio.

    Spiller
    admite que la tarea de renegociar contratos y regulaciones presenta enormes
    dificultades. “Sin embargo, si se piensa en los costos que todo esto ocasiona
    en términos de competitividad, vale la pena intentarlo”, asegura.

    “Pero un
    compromiso que debe mantenerse a rajatabla, antes de discutir cualquier
    cambio, es el de respetar los derechos adquiridos. Esto significa, sencillamente,
    que la ecuación financiera que surgió de cada contrato no
    debe ser alterada. En consecuencia, si se entendiera, por ejemplo, que
    el avance hacia estructuras más competitivas es viable y necesario,
    habría que proponer un sistema de transición, en el que
    se compense a las compañías prestatarias por la alteración
    de sus beneficios”.

    Lo que queda (y lo que se fue)


    Otro motivo de razonable preocupación para el próximo gobierno es que la herencia de la década menemista le llega despojada de algunos de sus logros más valiosos.


    “Las ganancias de productividad de la primera mitad de los años 90 fueron compensadas por la apreciacion cambiaria. El PBI per cápita está hoy en los niveles de 1994, el desempleo es más alto y la distribución más desigual. Entre 1993 y 1998 la deuda externa aumentó a un promedio de 14% anual, en tanto que el PBI creció a un ritmo de 4%. En muchos sentidos, podría decirse que el último es un lustro perdido”, enumera Damill.


    Y, como suele ocurrir en estos casos, el deterioro del patrimonio genera conflictos entre los herederos. La nueva administración deberá prepararse para enfrentar los reclamos cruzados (y frecuentemente contradictorios) de diferentes sectores económicos y sociales que, como parte de su táctica de presión, tienden a sobreactuar en el planteo de sus problemas.


    El informe del grupo Santander se ocupa de subrayar ­y refutar­ la over reaction de los mercados, reflejada en las turbulencias de mediados de julio, con algunos datos elocuentes:

    • Ningún indicador macroeconómico clave hace pensar que la
      Argentina no podrá hacer frente a sus obligaciones de corto y mediano
      plazo.
    • En los últimos 11 trimestres se han cumplido ininterrumpidamente
      los objetivos fiscales acordados con el FMI.
    • El déficit fiscal todavía es bajo y resulta manejable.
    • Los depósitos bancarios ascienden a US$ 81.000 millones y la cartera
      consolidada de los fondos de pensión suma US$ 13.900 millones.
    • El déficit comercial se redujo de US$ 5.200 millones en mayo del
      año pasado a 3.000 millones en mayo de este año.

    El peligro, claro, es que los mercados globales y los agentes económicos
    locales se empeñen en continuar reaccionando ante los problemas transitorios
    del país como si fueran permanentes. En ese caso, el gobierno que inaugure
    el nuevo siglo se enfrentará a la amenaza de una profecía autocumplida.

     
      “Agenda
    empresarial para la transición”    . Clarín Económico,
    11/7/99.

    www.geocities.com/~fielargentina/
    prensa/partes.htm

    “Hacia
    la transición por un camino de cornisa    “    . MERCADO de
    julio de 1999, pág 54.

    www.ambitofinanciero.com/
    99-07-02/economia1.htm

    www.ambitofinanciero.com/
    99-07-02/economia2.htm

    “La
    recesión ya es peor que el tequila”    . El Cronista,
    12/7/99, pág. 10.