Tras la Segunda Guerra Mundial se alentó la apertura del comercio. Europa, por supuesto, se abrió más hacia adentro de la región que hacia el exterior. Pero hubo un reconocimiento generalizado de que el proteccionismo
vigente en el período de entreguerras no había hecho más
que agravar las consecuencias de la Depresión.
La inversión financiera directa no estaba controlada, aunque la idea de que los capitales circularan con mayor libertad era tomada todavía con cierto escepticismo. La conferencia monetaria internacional de Bretton Woods dispuso y mantuvo un tipo de cambio fijo.
La primera señal de resquebrajamiento de este consenso se produjo con el colapso del acuerdo de Bretton Woods en la década de los ´70, que derivó en mayor volatilidad del tipo de cambio. Grandes volúmenes de capital de corto plazo comenzaron a circular y cruzar fronteras.
Con el Acuerdo del Plaza, en 1985, surgió un nuevo consenso basado en la convicción de que la liberalización de los flujos de capital sería tan beneficiosa como la liberalización del comercio. Las estructuras de control se derrumbaron en todas partes. Entre 1986 y 1996 se registró una explosión de los flujos de capital privado que ingresaron a los mercados emergentes.
En parte, esta entrada de capital privado fue el resultado del agotamiento del capital público proveniente del Banco Mundial, de la ayuda extranjera o de los programas de asistencia entre gobiernos. Si un país emergente, como México o Malasia, quería adquirir el status de desarrollado, no tenía a su disposición ningún Plan Marshall. Sólo los mercados de capital podían brindarle lo que necesitaba. A la vez, el capital privado había salido a buscar mayores retornos y diversificación.
Durante todo este período, continuó la firme liberalización del comercio a escala global, de la Ronda Uruguay al Nafta y a los más recientes acuerdos sobre telecomunicaciones y servicios. En parte, los capitales privados ayudaron a financiar esta expansión del comercio, aunque el volumen de los flujos de corto plazo superó con creces al comercio en bienes tangibles.
Qué sucede ahora
Un análisis retrospectivo demuestra que los países con economías
más pequeñas e instituciones financieras débiles quedaron
voluntariamente expuestos a grandes flujos de capital de corto plazo.
Quebrado el principio de que los flujos libres de capital de corto plazo son buenos por naturaleza, el nuevo consenso reformulado por los economistas es que, para manejar más libremente los flujos de capital, los mercados emergentes deben depurar primero sus sistemas de supervisión bancaria, de regulación de títulos y valores, de procedimientos de quiebra y de monitoreo de los bancos centrales. Una vez fortalecida esta estructura institucional, habrá pocas razones que justifiquen los controles cambiarios. Si los países son institucionalmente vulnerables, la existencia de grandes volúmenes de capital de corto plazo acentuará el riesgo.
Pero hay quienes sostienen que, una vez cometido el error de permitir el ingreso de excesivos flujos de capital, los controles cambiarios son la mejor manera de limitar el daño, al menos por el momento.
La realidad no ha emitido todavía su veredicto. Es evidente que países como Taiwán, Chile o China que, de diferentes maneras, se han mantenido al margen del ingreso de fondos de corto plazo, han sobrellevado mejor estos dos años de crisis.
Es difícil anticipar qué puede pasar con un país como Malasia que, después de desatada la crisis, intentó poner límites a la entrada de capitales. Tailandia y Corea del Sur, que recibieron un fuerte golpe, parecen apuntar a un resultado más favorable. Están sumidos en la recesión, como Malasia. Sin embargo, ya han estabilizado sus mercados financieros y hay indicios de que están recuperando el crecimiento. El mercado global de capitales tendrá mucha más confianza en ellos que en Malasia.
El caso malayo
Malasia fue un ejemplo de desarrollo exitoso. Tenía un gobierno popular
y estable y buenas políticas macroeconómicas. En consecuencia,
es perfectamente comprensible que sintiera que el mercado global de capitales
la había tratado injustamente. El problema es que, una vez que uno decide
participar en el juego, es imposible abandonarlo cuando las cosas no salen como
se esperaba. O, mejor dicho, es posible, pero se corre el riesgo de que los
demás participantes ya no quieran volver a jugar con uno. Después
de todo, las reglas anteriores a la crisis habían funcionado bien para
Malasia y le habían brindado el capital para crecer.
El primer ministro de Malasia ha justificado los controles de capital diciendo que si el país vuelve a ponerse de pie, los especuladores pueden volver a derribarlo porque no existen todavía normas globales que regulen los flujos de capital de corto plazo.
Pero lo que le sucedió a Malasia no se debió sólo al capricho de los especuladores. En este punto, tiene razón Alan Greenspan, el presidente de la Reserva Federal norteamericana, cuando dice que los mercados financieros exhiben una tendencia al exceso. Pueden estar demasiado ansiosos y entusiasmados hoy, y mañana demasiado pesimistas. Esto no es especulación, sino un error del mercado, aunque los especuladores pueden, por supuesto, magnificar su tendencia en cualquier dirección.
Y cualquier país puede verse sacudido por algo semejante. Podría sucederle a Estados Unidos. Ya le sucedió a Gran Bretaña.
Lo que hace falta, entonces, es un conjunto de instituciones capaces de contrarrestar las oscilaciones de los mercados financieros. Esto ya se vio en la forma en la que Estados Unidos evitó el contagio potencial de la crisis asiática: la Reserva Federal hizo lo correcto al reducir las tasas de interés y diseñar un paquete de rescate privado para el fondo de cobertura Long Term Capital Management. Estados Unidos también cuenta con una adecuada estructura de supervisión, una Comisión Federal de Comercio y eficaces tribunales para las quiebras.
Para Malasia, el problema es cómo desarrollar este tipo de instituciones.
A escala global, el nuevo fondo de contingencia puesto en marcha por el FMI es un paso adelante en la dirección correcta. Se trata, esencialmente, de una línea de crédito que los países tienen a su disposición si se ven sacudidos por oscilaciones cambiarias y no cuentan con las reservas necesarias para defenderse solos.
Para disponer de ese fondo de contingencia se debe contar con la aprobación previa del FMI. De haber existido un programa como éste el año pasado, Malasia habría estado en condiciones de acceder a él.
¿Hacia la desglobalización?
Mientras una parte importante del mundo esté sumida en un proceso recesivo,
tal como ocurre ahora, no habrá nuevos avances en la liberalización
del comercio. Tal como se vio en la reciente reunión de APEC (Cooperación
Económica de la Región Asia-Pacífico) en Kuala Lumpur,
éstas son condiciones muy difíciles como para continuar derribando
las barreras comerciales.
Es alentador que, aunque la crisis asiática haya planteado tantos interrogantes sobre los entradas de capital de corto plazo, no se haya registrado una fuerte imposición de controles sobre el comercio. Los países en crisis, incluida Malasia, no han respondido con la implantación de cupos de importaciones o barreras arancelarias.
Paradójicamente, quizá, el peligro más importante que enfrenta la liberalización del comercio sea su creciente falta de apoyo en Estados Unidos.
Uno de los mayores riesgos que traería consigo la recesión norteamericana algo que la Reserva Federal sin duda tomó en cuenta cuando redujo las tasas de interés es que pueda volver a encender la llama del proteccionismo en un Congreso que, incluso en condiciones de prosperidad como las actuales, no estaría dispuesto a otorgarle al presidente la autoridad para encarar negociaciones comerciales por la vía rápida. En consecuencia, la desglobalización es mucho más factible si Estados Unidos entra en recesión.
Por otra parte, si China abandona su apertura, se presentaría otro factor desencadenante de la desglobalización. Por el momento, no hay indicios de que así sea. Todo lo contrario, los dirigentes chinos parecen haberse beneficiado con la crisis del resto de Asia: aprendieron a evitar los errores cometidos por los países más chicos. Siguen avanzando, pero a un ritmo más lento y cauteloso.
El FMI y Brasil
Brasil tiene un déficit fiscal y comercial importante, que Malasia,
Indonesia y Tailandia no tenían. Aunque todo indica que el FMI se equivocó
en Asia presionando para imponer la fórmula habitual de austeridad y
altas tasas de interés, los problemas de Brasil pertenecen más
al reino de los clásicos desequilibrios macroeconómicos, que el
FMI sabe bien cómo enfrentar. Para poder atraer capitales extranjeros,
Brasil necesita el tipo de medicina dolorosa que ofrece el Fondo Monetario.
En este caso, cabe aplicar su ortodoxia.
El FMI cuenta con 45 años de historia en el manejo de desequilibrios macroeconómicos. Pero, en el caso de Asia, ni el Fondo ni ninguna otra institución tenían experiencia en el rescate de economías ante una corrida sobre la moneda, a pesar de la existencia de políticas macroeconómicas sólidas.
En consecuencia, el primer paso consiste en desarrollar normas contables y bancarias comunes y transparentes. El volumen mismo del capital de corto plazo que puede fluir por el mundo hace que esto sea un imperativo. Nadie tenía en claro este punto antes de la crisis asiática.
La excepción japonesa
Un país como Japón, con excedentes de ahorros disponibles para
invertir en todo el mundo, no estará sujeto a las mismas reglas de transparencia
a las que deben atenerse los países más pequeños. Y, en
su calidad de acreedor, será el que exija más información
a los países deudores, incluido Estados Unidos, hacia los cuales fluye
su dinero. Japón, en síntesis, puede darse el lujo de ser menos
transparente que los demás porque es el banquero de todo el resto.
Los países son tan diferentes como las personas y también tienen diferentes necesidades. Malasia sería un deudor neto en esta etapa de su desarrollo y Japón, una economía madura, sería un acreedor neto. La realidad de la economía global demuestra que los países pequeños que se están desarrollando y necesitan capital tendrán que cumplir con expectativas que un país como Japón no tiene por qué cumplir.
¿Una nueva arquitectura financiera?
No creo en la existencia de alguna nueva autoridad mundial capaz de regular
los flujos de capital. Las propuestas sobre instituciones de este tipo, tales
como un nuevo banco central global, no parecen realistas.
Sin embargo, se podrían utilizar algunas de las funciones que ejercen los bancos centrales de una manera diferente. Por ejemplo, el Banco de Pagos Internacionales (BPI) de Basilea podría trabajar con algunos grupos de entes reguladores y bancos centrales de todo el mundo para desarrollar normas comunes de supervisión bancaria.
Esto crearía una red de grupos transgubernamentales o de pares provenientes de diferentes países, en lugar de tratar de unir todo a través de instituciones multilaterales, ya de por sí sobrecargadas. Esto es mucho más realista que esperar que los jefes de estado se reúnan para ponerse de acuerdo en un marco regulatorio común.
Otra idea que ha surgido es una iniciativa semejante a las Fuerzas de Paz pero con orientación financiera, que enviaría abogados, jueces, contadores y supervisores de bancos, especializados en quiebras, para ayudar a capacitar a los técnicos de las economías emergentes.
El pluralismo del mercado
La confrontación, durante la Guerra Fría, entre la economía
de mercado y los enfoques dirigistas no permitió ver la sustancial diversidad
de pluralismo económico que existía en el mundo libre:
del sistema japonés de orientación gubernamental a la política
industrial francesa, pasando por los directorios alemanes integrados por trabajadores
y gerentes.
Ha habido, sin duda, una cierta convergencia en todas partes. Se ha registrado un alejamiento de las doctrinas dirigistas, estatistas, y un acercamiento a las políticas de mercado como forma de asignación de los recursos.
Pero existe un cuestionamiento legítimo entre los países que más han sufrido la crisis con respecto a las condiciones que el FMI y otras instituciones multilaterales tienen derecho a fijar para ayudarlos. El porcentaje que un gobierno dado destina a la educación o a los servicios sociales, por ejemplo, parece más una decisión de política interna que una decisión multilateral a ser tomada por las potencias extranjeras. Esta es la crítica de quienes piensan que lo que llaman ortodoxia neoliberal del FMI hace más daño que bien.
En ocasiones, las razones esgrimidas por el FMI, tales como eliminar la corrupción y las distorsiones del mercado en Indonesia, se confunden con el resultado final: muchos indonesios se sumen en la pobreza porque se recortan los subsidios para cumplir con las metas macroeconómicas.
La buena noticia es que la crisis asiática y su efecto contagio han obligado al FMI y al Banco Mundial a reconsiderar sus políticas. El Fondo ha admitido que no estaba preparado para este tipo de crisis, y el Banco Mundial está poniendo fuertemente el énfasis en las cuestiones de seguridad social.
De todo esto surgirá un mayor respeto por la diversidad del mercado, por las necesidades y circunstancias de las sociedades con diferentes culturas políticas y en diferentes etapas de desarrollo.
Todos los países, cualquiera sea la combinación de políticas que adopten, se enfrentan a un mercado de capitales global. Una nación como Rusia, con todas sus dificultades (poca experiencia en los mecanismos de mercado, deuda acumulada, escasas instituciones económicas y ausencia de liderazgo político) no podrá atraer mucha inversión extranjera de largo plazo, independientemente de los controles económicos que adopte o deje de adoptar.
Y un país como China, aun cuando se encuentre aislado por los controles de capital, continuará recibiendo inversión extranjera, porque, a juicio del mercado global de capitales, su dirigencia parece estable y sus políticas son apropiadas.
© New Perspectives
Quarterly/ MERCADO