1) ¿Cuánto gasta el sector público?
Según las cifras del presupuesto de 1998, el gasto público rondará
este año los $ 80.000 millones, cifra equivalente a alrededor de 23%
del producto bruto (*). Como puede verse en el Gráfico I, el gasto público
es bajo en la actualidad en comparación con sus valores históricos.
La reforma del Estado, el programa de privatizaciones y el recorte general de
gastos (en algunos casos improductivos y en otros no tanto) llevaron el gasto
total a un nivel inferior en alrededor de 6 puntos del producto con respecto
a los niveles registrados en la década de los ´80.
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2) ¿Quién gasta?
En el Gráfico II puede verse una apertura del gasto según el
sector institucional que lo genera.
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La administración nacional, compuesta por el gobierno nacional y el
Sistema Nacional de Seguridad Social, absorbe 55% del gasto, mientras que las
provincias y municipios representan el resto.
Esta estructura es bastante diferente de la que podía
encontrarse a comienzos de la década de los ´80, antes del
traspaso de servicios desde la jurisdicción nacional a las
provincias y municipios. En ese momento la participación de
estos sectores no alcanzaba a 30% del gasto y, por otro lado, era
mucho más importante el gasto en las empresas públicas,
luego privatizadas.
3) ¿En qué se gasta?
En el sector público total, alrededor de 60% del gasto
presupuestario corresponde a lo que se denomina gasto público
social, en tanto que el resto corresponde a gastos administrativos,
defensa, seguridad, promoción económica y
atención de la deuda pública. Esto lo veremos con mayor
detalle en el terreno de la administración nacional, para la
que se cuenta con información más desagregada.
Como puede verse en el Gráfico III, cerca de la mitad del gasto social
del sector público total corresponde al pago de jubilaciones y pensiones.
Le siguen en orden decreciente de importancia el gasto en educación y
en salud, respectivamente. Entre los tres dan cuenta de 80% del gasto social.
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En la administración nacional, la participación del gasto social
es similar a la que se registra para la totalidad de la administración
pública, tal como se muestra en el Gráfico IV.
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En este caso, el pago de jubilaciones y pensiones representa dos tercios del
gasto social y más de 40% del gasto total.
4) ¿De dónde salen los recursos para financiar el gasto?
Como el lector imaginará, la mayor parte de los fondos que requiere
el pago de estos gastos es aportado por aquella parte de la población
que paga impuestos, conjunto que excluye a la población inactiva y a
los evasores. El total de los impuestos recaudados por el fisco constituye lo
que se denomina presión tributaria, un concepto cuya evolución
reciente puede verse en el Gráfico V.
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Si comparamos los últimos años con los de la década pasada
vemos, en primer término, que la presión tributaria es entre 3
y 4 puntos del producto más alta y, en segundo lugar, que la estructura
tributaria está mucho más concentrada, es decir que menos impuestos
representan una mayor proporción de la recaudación total.
La suma del IVA y el impuesto a las ganancias representaba, a
mediados de la década de los ´80, menos de 20% de la
recaudación total. Actualmente, estos impuestos constituyen
cerca de la mitad de los ingresos tributarios. Si la
comparación se realiza considerando además de los
impuestos señalados a los ingresos del Sistema de Seguridad
Social, el aumento registrado va de 40% a casi 70% de la
recaudación impositiva.
De esta forma, puede decirse que hoy en día se recauda
más y mejor. En realidad ambas cosas están
íntimamente ligadas. El aumento observado en la
recaudación responde más a la concentración de
la estructura tributaria en pocos impuestos, lo que facilita su
administración y reduce las posibilidades de evasión,
que al aumento de alícuotas o a la aparición de nuevos
impuestos.
En el Gráfico VI se presenta una comparación internacional del
peso de los tres impuestos señalados (IVA, Ganancias y Seguridad Social)
en el total de impuestos nacionales (es decir excluyendo a los tributos provinciales).
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Como puede verse, el grado de concentración de la estructura tributaria
en la Argentina es bastante similar al de los otros países analizados.
La participación de la recaudación de los tres impuestos varía
entre un mínimo cercano a 70% en Brasil y México, y un máximo
de alrededor de 90% en España y Canadá, mientras que en la Argentina
se ubica en alrededor de 80%.
Se observan, en cambio, marcadas diferencias en lo que respecta a
la importancia relativa de cada uno de estos impuestos. La
participación en la Argentina del impuesto a las Ganancias es
la más baja de la muestra seleccionada, en tanto que la del
IVA es la más alta, después de Chile.
A manera de síntesis y recapitulación de lo dicho, el Gráfico
VII compara la evolución de los gastos totales del sector público
argentino (alto total de las barras) y la proporción de dicho gasto que
fue cubierta con ingresos tributarios (porción llena de las barras).
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Como puede observarse, el gasto público no sólo bajó significativamente
en los últimos años, sino que además se financia de manera
más genuina. Hoy en día, los impuestos cubren cerca de 80% del
gasto cuando hace unos años no alcanzaban a 50%. Parte de la diferencia
se cubre con ingresos no tributarios y el resto corresponde al déficit
fiscal y se cubre con endeudamiento.
Lo que falta
Hasta aquí hemos reseñado algunas de las principales
magnitudes que ilustran acerca de la presencia del Estado en la
economía argentina. Aunque la comparación de los datos
actuales con los de un período especialmente caótico en
el manejo de las cuentas públicas, como lo fue la
década de los ´80, muestre significativas mejoras, debe
señalarse que la situación dista de ser satisfactoria.
Por el lado de los recursos, como muestra la comparación
internacional, tenemos una estructura tributaria relativamente
regresiva (más impuestos indirectos como el IVA y menos sobre
los ingresos). Por el lado de las erogaciones, el paralelo entre la
elevada participación del gasto social en el gasto total y la
magnitud de las demandas insatisfechas en esta área es un
claro indicador de que aquí estamos frente a un problema de
difícil resolución.
(*) Esta relación sólo sirve para tener una idea
de la magnitud del gasto y no debe ser utilizada para decir, por ejemplo, que
casi la cuarta parte del PBI argentino es generada por el sector público,
dado que se trata de conceptos no equivalentes. Para quienes recuerden los conceptos
de la nota sobre cuentas nacionales, el gasto público, tal como lo mide
el presupuesto es un concepto más bien relacionado con la producción
que con el producto.