Yacimientos Petrolíferos Fiscales fue la
compañía petrolera estatal más antigua del mundo
(1922). Contemporánea de la Compagnie Francaise des Petroles,
sus antecedentes estratégicos abrevan en la misma
concepción. Por aquellos días la disputa por la renta
petrolera no era el tema convocante. El desarrollo de la Primera
Guerra había convertido al petróleo en el recurso
estratégico de la nueva era de la mecanización. La
presencia de una compañía estatal en el sector
tenía dos objetivos fundamentales: asegurar al Estado acceso a
un recurso militarmente imprescindible e intervenir en un mercado
fuertemente concentrado en unas pocas compañías.
El segundo objetivo tenía connotaciones más
económicas. Por esos años en Estados Unidos se
imponía la legislación antitrust. La YPF de Mosconi fue
concebida como una empresa reguladora en un mercado interno
todavía abierto a la iniciativa privada y en un contexto
internacional marcadamente oligopólico. Cuando en el mundo
comienza el debate sobre la renta petrolera (mediados de los ´40,
comienzo de la década del ´50), YPF se transforma en una
empresa monopólica. El debate de aquellos días en la
Argentina seguía siendo “política y petróleo”,
cuando en el mundo ya privaba la tesis “economía y
petróleo”. El petróleo, como recurso
estratégico, era símbolo de soberanía nacional.
La YPF monopólica fue concebida como la herramienta del Estado
para ejecutar la política de hidrocarburos (esta
definición llega hasta la Ley 17.319), pero no como el
instrumento de apropiación de la renta económica del
recurso. Si hubiera privado este último criterio, no se
habría politizado el management de la petrolera estatal y
ésta habría regido su gestión por objetivos
empresarios. Parte de la renta petrolera se habría aplicado a
sostener planes de inversión exploratoria y los precios
internos (aunque regulados) no se habrían divorciado tanto de
los valores internacionales. Con la referencia de precios
internacionales y autonomía de gestión, YPF
habría sido ininterrumpidamente rentable.
Caja negra
La desnaturalización del objetivo de captura de la renta
petrolera a través de las utilidades de la petrolera estatal
fue nefasta para la empresa y para el Estado argentino. La renta del
recurso fue apropiada a través de mecanismos implícitos
por los contratistas, el sindicato y a veces por el consumidor de
productos a precios subsidiados que no reflejaban la referencia
internacional. Los contratos de Frondizi fueron desde esta
óptica una fenomenal transferencia de renta a los contratistas
con el objetivo de reactivar el sector. Pero los compromisos de esos
contratos no surgían como consecuencia de las utilidades de
una YPF saneada que aplicaba parte de la renta petrolera a potenciar
la actividad exploratoria. Por el contrario, surgían para
suplir las deficiencias de una empresa pública que se
había convertido en un monopolio débil, incapaz de
apropiar renta petrolera y con una gestión totalmente
condicionada.
En el contexto de mercado regulado y con gestión
condicionada por parte de YPF, la disputa por la renta petrolera tuvo
un solo actor explícito: el estado provincial con sus
regalías. El resto de los protagonistas, imaginables pero
implícitos, escondían su apropiación de renta en
la gran caja negra constituida por los déficit recurrentes de
la petrolera estatal.
Adviértase que en Venezuela, país donde nace la
dialéctica sobre la renta petrolera, al nacionalizarse la
industria (1976) y crearse el holding estatal Petróleos de
Venezuela, no se comete el error de desnaturalizar la gestión
heredada de las compañías privadas sobre las que se
erige la nueva empresa. Estaba muy en claro que PDVSA debía
ser el instrumento de apropiación de la renta petrolera. El
Estado, dueño de los yacimientos, se adueña de la
explotación para apropiarse de la renta. El poder
político decide qué hacer con las utilidades de la
empresa, una vez que éstas han sido generadas. No fue el caso
argentino.
La piedra angular de la desregulación de la industria
petrolera argentina es la explicitación de los actores de la
apropiación de la renta. El esquema anterior fracasó
porque la mecánica de intereses terminó impidiendo tal
explicitación. No hubo convergencia de roles ni de intereses.
Hoy participan de la renta el Estado nacional y los provinciales, a
través de regalías e impuestos, y las
compañías petroleras (incluida YPF), a través de
las utilidades. Se trata de una torta de US$ 14.000 millones por
año (teniendo en cuenta la actual referencia de precios
internacionales, costos de la industria y niveles productivos) que se
estaría repartiendo más o menos en partes iguales entre
los dueños originarios y los dueños de la
explotación. En aras de la convergencia de roles e intereses,
los superficiarios deberían ser incorporados a la
lógica económica del negocio. El cambio de titularidad
de muchas tierras vinculadas a la actividad petrolera y la
presión ecologista por el trato que da la industria al medio
ambiente auguran renovados problemas con el dueño del suelo.
A partir de las nuevas reglas hay una nueva operatoria, en la que
la asignación de recursos que hace el mercado y el juego de
intereses de los nuevos actores de la industria deben ser
complementados por la acción del gobierno garantizando
competencia, supliendo falencias de la microeconomía petrolera
(deseconomías ambientales que requieren regulación) y
planteando objetivos estratégicos para el largo plazo. No hay
que olvidar que detrás de los roles e intereses de los
“dueños” está el interés de toda la sociedad.