– La visión del gobierno nacional es que las provincias deben hacer el ajuste postergado hasta ahora, el mismo que se hizo en la órbita federal. Las administraciones locales no discuten el punto, pero sí el método. Dicen que esta política se traducirá, inevitablemente, en enorme desempleo sin posibilidad de que el sector privado cree fuentes de trabajo.
Es la reconversión de las economías provinciales lo que se ve como una misión imposible sin plazos ni ayudas. Tal vez se impone un reordenamiento regional, más que provincial. En Buenos Aires se dice que es posible. En el interior que no, por lo menos en plazos perentorios. El potencial de conflicto es explosivo. En la batalla de las cifras, las del equipo económico y las que manejan las provincias, unos dicen que es mucho lo aportado por el gobierno central y que ahora hace falta sanear las administraciones locales, y los otros sostienen que es insuficiente, y que se requieren medidas de fondo que trascienden el accionar de los gobiernos locales. En tanto, el déficit consolidado de las provincias puede ascender este año a $ 2.000 millones –
Desde los últimos dos meses del año pasado y en lo que va de 1994, las dificultades de los estados provinciales y de sus gobiernos para hacer frente a los reclamos sectoriales se han convertido en el eje de la coyuntura económica. Las rebeliones de Santiago del Estero y las constantes movilizaciones de empleados estatales y otros estamentos de la población en estructuras productivas tan disímiles como Jujuy, Catamarca, La Rioja, Chaco, Alto Valle de Río Negro, Córdoba o Tierra del Fuego revelan un grave estado de precariedad y hasta de desintegración social, económica y política.
La crisis de las provincias se ha transformado así en el principal problema político del gobierno nacional. Lo que es igual que afirmar que el tema concentra la preocupación fundamental del equipo económico de Domingo Cavallo. En el año de las privatizaciones y de la desregulación de las economías provinciales, la apertura de la Asamblea Constituyente ha relegado estas dos cuestiones, privilegiadas por el Palacio de Hacienda, a un segundo plano.
La reformulación del sistema de Coparticipación Federal y su inclusión en la Constitución, exigidas por un elevado número de gobernadores en la Convención de Santa Fe, ponen sobre el tapete las contradicciones entre el Estado central y el interior, que se manifiestan en la progresiva oposición
política que está encontrando el plan de convertibilidad en las provincias.
DESARTICULACION Y CAMBIO.
La creciente crisis sociopolítica de las provincias argentinas traduce una fase de desestructuración de las economías regionales de una extensión inédita en cualquier otro momento de la historia de la Argentina moderna.
La gravedad de la situación actual proviene de la acumulación de incompatibilidades entre las pautas internas de producción y las que se establecen en los países más industrializados o con más inserción
en el intercambio. Hasta ahora, la Argentina disimuló esa desarticulación con la economía mundial mediante crisis reiterativas que se resolvían invariablemente con inflación y devaluaciones, hasta que la presencia de la hiperinflación obligó a encarar un cambio profundo.
El primer capítulo del cambio encarado por el actual equipo económico fue obtener una moneda estable frente al dólar, lo que se consiguió mediante la convertibilidad, que estableció una relación fija con la divisa estadounidense. Para que esa relación fija pudiera sostenerse fue menester estabilizar los precios a lo largo de tres años hasta colocarlos en una situación de convergencia con la inflación mundial y organizar una disciplina fiscal que eliminara el desequilibrio y cuya primera batalla se organizó en la dimensión nacional.
La tarea no podía completarse sin una reorganización de las finanzas y de las cuentas fiscales provinciales. Lo primero se consiguió mediante la desaparición de los bancos de provincia como organismos financiadores de los Tesoros provinciales, y lo segundo a través de los pactos fiscales. El saneamiento fiscal y financiero no podría sostenerse sin una reconversión productiva regional. La prueba es que hasta ahora los gobiernos provinciales mostraron una fuerte incapacidad para resolver las situaciones de crisis productiva y política, por la sencilla razón de que esos problemas no pueden
ser abordados de la misma manera que en el pasado.
Las crisis productivas eran resueltas con subsidios manteniendo una producción interna más cara que la posibilidad de importación, cuyo caso más evidente es el del azúcar, inamovible durante años. En la actualidad, la convertibilidad impone equilibrio fiscal, estabilidad monetaria y convergencia a
precios internacionales. Los excedentes con costos altos subsisten pero el desafío que enfrentan las provincias es reducir esos excedentes y costos o abrir nuevas perspectivas de producción a otros rubros.
Otra vez el caso paradigmático es el de Tucumán, que ha conseguido una reconversión hacia la actividad citrícola que le ha permitido incidir en la fijación de los precios en el mercado internacional de limones. Este sería un ejemplo de la tarea a desarrollar por el resto de las economías provinciales abarcando no sólo un rubro de producción sino varios de manera simultánea. Es, en síntesis, una forma de reconversión de las economías provinciales.
De acuerdo con la lógica del plan económico, para avanzar en ese camino de reconversión productiva las provincias necesitan generar recursos propios. Los fondos provinciales provienen de los impuestos recaudados por sus gobiernos más el aporte de la coparticipación federal.
El primer pacto fiscal firmado entre la Nación y las provincias se ocupó de reducir drásticamente la transferencia de fondos y de cubrir esos ingresos con recursos propios y aumento de la coparticipación. Si se observa la evolución de unos y de otros se verá que, en promedio, el objetivo se cumplió, aunque las provincias ofrecen gran variedad de situaciones con respecto a este promedio
general (ver cuadro).
El segundo pacto fiscal, denominado Pacto Federal para el Crecimiento, propone la transferencia de servicios a las provincias y la transformación de sus respectivos sistemas tributarios con dos finalidades: homogeneizarlos (el caso de las patentes de los automotores, por ejemplo) y fomentar la inversión mediante la desgravación de actividades que favorecen a la producción y gravar, en su lugar, al consumo. Lo más resistido fue, precisamente, la implantación de un nuevo impuesto a las ventas que deberá efectivizarse en 1995 de una manera gradual.
De este modo, el ajuste de las cuentas fiscales pone a las provincias en línea con las exigencias de la convertibilidad y les agrega una tarea, que es la de financiar mediante inversiones y desgravaciones alguna forma de reconversión. En síntesis, si el primer pacto fiscal buscaba establecer un orden
tributario, el segundo lleva implícito un modelo de promoción adecuado a los objetivos del plan económico.
MAGNITUD DE LOS RECURSOS Y LOS GASTOS.
Según la Subsecretaría de Relaciones Fiscales y Económicas con las Provincias, el total de los recursos consolidados de las provincias pasaron de $ 14.903 millones en 1991 a $ 25.311 millones en 1993, lo que muestra un ascenso notable. Dentro de ellos, también crecieron los de origen nacional, que
pasaron de $ 9.410 millones en 1991 a $ 14.441 millones en 1993, y, por supuesto, los de origen provincial que ascendieron en el mismo período de $ 5.503 millones a $ 10.869 millones.
La conclusión es que el total de recursos y aportes recibidos por las provincias en 1993 creció 105% con respecto a 1990 y que los recursos de origen provincial aumentaron en el mismo período 140%.
El aumento de los primeros fue posible porque la coparticipación acompañó esa tendencia y en 1992 y 1993 registró las cifras más elevadas de la serie histórica desde 1983.
El gasto público de 1992 y 1993 exhibe, asimismo, para el total de las provincias, las mayores cifras de toda la década ($ 22.105 millones, en el primero de ellos y $ 25.696 millones en el segundo, respectivamente). Según el Ministerio de Economía, el conjunto de las 24 jurisdicciones aumentó sus
gastos totales en 74,6% por sobre el promedio del período 1983-1990. Los gastos en el rubro personal, en el cuadro consolidado de todas las jurisdicciones, fueron también marca récord de la década, con $ 10.894 millones en 1992 y $ 12.676 millones en 1993. Como muestran las cifras
disponibles, el nudo gordiano de la cuestión radica en el vertiginoso crecimiento de los gastos provinciales y el peso que en ellos tiene el rubro personal.
“Les cabe a las provincias la difícil tarea de romper el círculo vicioso generado entre el arrastre de las crisis de las economías regionales y la necesidad del Estado provincial de lograr recursos genuinos para producir las transformaciones estructurales”, opina el Palacio de Hacienda en su trabajo
“Cambios Estructurales en la Relación Nación-Provincias”. Allí se dice que “la complejidad de esta decisión es la que crea gran inquietud en las provincias, ya que desactivar el gasto corriente para aplicar superávit a la reconversión de las economías regionales crea el fantasma social del aumento del desempleo”.
Los gobiernos provinciales enfrentan este razonamiento afirmando que sus Estados no tienen herramientas de significativa potencia política como para encarar en el corto plazo una mejora en la competitividad de sus sectores productivos y lograr importantes transformaciones estructurales.
En este aspecto del debate, crucial desde el punto de vista conceptual, es donde los técnicos y teóricos del Ministerio de Economía responden apelando a la necesidad de avanzar en la privatización de las empresas estatales provinciales y en la desregulación en cuestiones fundamentales de legislación que rige en el interior. Sin embargo, el proceso de venta de los bancos provinciales, por ejemplo, es todavía incipiente. Fuera del caso de Corrientes y en pocas semanas más del Banco del Chaco, el resto de las entidades dispuestas a privatizarse están lejos de concretar ese objetivo. Algunas no han finalizado su tarea de saneamiento, mientras que la mayoría ni siquiera ha
pasado de la fase de estudio.
Es justamente aquí donde se bifurcan los caminos elegidos por la Nación y la mayoría de las provincias, ya que los gobiernos de éstas insisten en la imposibilidad de concretar un ajuste de sus cuentas fiscales de golpe y sin contar con un mayor auxilio del Estado central durante todo un período de transición, que evite -o al menos amortigüe- los inevitables movimientos de rebelión sectoriales que comenzaron el año pasado y no cesan de crecer semana tras semana, poniendo en peligro la continuidad de algunos gobiernos del interior y amenazando el futuro de toda la clase política local. En este punto está la gran discusión.
La novedad, en cierta medida esperada, es que en el año electoral de 1994 el gasto aumentó con más fuerza, sobre todo el destinado al pago de sueldos y salarios. Esta tendencia ya se había intensificado en el tercer cuatrimestre de 1993, completando un ascenso en los gastos posterior al equilibrio de 1992. El déficit acumulado por los estados provinciales se estima en $ 1.200 millones en el primer cuatrimestre del año, con la posibilidad cierta de que alcance a 2.000 millones para todo 1994.
CASOS PARTICULARES.
Las cifras del balance consolidado de las provincias dan un panorama de conjunto, pero la situación de cada estado provincial no es la misma en todos los casos. Hay provincias con sus finanzas saneadas o a pocos pasos de lograrlo. En cambio, hay otras que están lejos de igualar sus ingresos a
sus gastos o que tienen pocas posibilidades de hacerlo en forma inmediata. Por otro lado, no siempre las más prósperas son las que tienen sus cuentas saneadas, como sucede con Córdoba.
Buenos Aires se queja de que ha sido perjudicada por la coparticipación y por eso logró que en parte se le asignen fondos destinados a la atención del conglomerado suburbano metropolitano. Sin embargo, su queja persiste, porque su participación en los fondos coparticipables es menor que la proporción de población que reúne, y esto porque ha logrado cubrir 50% de sus gastos con recursos propios, lo que considera un castigo al cumplimiento.
Los trabajos estadísticos elaborados por los organismos nacionales (principalmente la subsecretaría de Relaciones Fiscales y Económicas con las Provincias) y provinciales, no aportan una sistematización de datos que permitan acercarse a una radiografía global del estado de las economías provinciales. En este sentido, hasta el momento no se ha elaborado, por parte de los organismos competentes, un cuadro de situación que permita tener una idea definida del lugar que ocupa cada estado provincial en la estructura económica argentina, incluyendo la posición particular y la perspectiva de sus producciones en el mercado interno y mundial. Una tarea inexcusable que
deberá ser abordada por el Estado argentino.
Angel Jozami.
ECONOMIA AGROPECUARIA Y DIVISAS.
La Argentina se integró al mercado mundial sobre la base de la economía agropecuaria pampeana que, a su vez, dio lugar, por el volumen de renta que captaba, a una atracción de capitales extranjeros para los servicios ligados con ese tipo de economía exportadora (puertos, ferrocarriles, etc.) y con industrias vinculadas a la misma (frigoríficos). Este polo de desarrollo exportador agropecuario con servicios e industrias conexas dio lugar, a su vez, a una demanda interna urbana que se alimentó en una creciente importación y desarrollo semiartesanal y primitivo de algunos tipos de industria. Estas industrias se diversificaron siempre como proveedoras del polo exportador y, en
alguna medida, a través de talleres ferroviarios y establecimientos metalúrgicos afines, crearon semillas de una prolongación industrial en algunos puntos del interior del país. Esta economía agraria exportadora no era exclusiva. La fuerte demanda interna dio lugar a otros polos de crecimiento. Mendoza alimentaba los núcleos urbanos del litoral con vinos y frutas, el Noroeste con azúcar, Misiones con yerba mate y más tarde té, y el Chaco con algodón y quebracho. Algunos de estos núcleos proveedores del mercado interno se transformaron a su vez en complementos exportadores del núcleo central pampeano. Entre ellos se destacaron dos: el quebracho y el tanino
chaqueño, más tarde el algodón y las frutas del Alto Valle.
Sin embargo, desde el principio no fue posible lograr una integración armónica ni completa, porque dentro del vasto territorio argentino quedaron áreas casi de frontera, totalmente marginadas del intercambio internacional y del propio mercado interno. Tal era el caso de Santiago del Estero, Formosa, San Luis, La Pampa, La Rioja y Catamarca, así como de vastas regiones patagónicas.
La integración al mercado mundial no cubría todo el territorio, ni en aquella época tampoco tenía por qué hacerlo. La economía exportadora pampeana era lo suficientemente sólida, la posición de la Argentina en el intercambio mundial comparativamente muy firme con respecto a otros países latinoamericanos y la renta de exportación muy elevada. Además, atraía capitales para alimentar
industrias y servicios conexos con los rubros de exportación principales.
Esta historia dice que la falta de integración del territorio no es un problema nuevo. Lo nuevo, ahora, es que la renta agraria de exportación es insuficiente, no sólo para dejar conformes a los exportadores sino para financiar las importaciones de la industria sustitutiva y los requerimientos de los sectores no directamente conectados al mercado mundial o a la gran industria.
INDUSTRIA Y PROVINCIAS.
La industria que había nacido como complemento de la actividad exportadora se transformó con el paso del tiempo, y por imperio de las guerras y las crisis, en una industria que sustituyó gran parte de las importaciones para un mercado interno fuerte, pero que siguió atada a la necesidad de divisas que le proveía el sector agrario tradicional. La sustitución de importaciones se cumplió plenamente y con mayor profundidad que en cualquier otro país de la región en su primera fase, que fue la de la fabricación de artículos de consumo final y de algunos insumos. Para esta etapa, hubo concurso de capitales extranjeros desprendidos de las industrias tradicionales ligadas a las ramas de exportación, a los que y se sumaron capitales nacionales y el aporte artesanal y de manufactureros de la inmigración.
La segunda fase de la sustitución de importaciones requería completar el ciclo en el mercado nacional, llegando a la fabricación de insumos y bienes de capital. Este objetivo no pudo cumplirse plenamente porque faltó en gran medida el concurso del capital extranjero, que sí estuvo presente en otros países de la región con un menor nivel de conflictividad política. El Estado ocupó, en muchos casos, el lugar del capital extranjero ausente y dio impulso a nuevas industrias de bienes de capital que no pudieron elevar su productividad de manera suficiente como para no terminar siendo un peso demasiado gravoso para el presupuesto, lo que en gran parte estaba determinado por la
presencia de un mercado interno rico pero limitado en extensión. El aporte del capital extranjero finalmente llegó, pero tarde y en forma limitada a partir de la década de 1960, pero ya en la década siguiente la Argentina volvía a ser un país complicado políticamente.
En la medida en que el mercado interno da vida a las economías provinciales, éstas tienen mucho en común con la suerte de la industria, aunque en ellas no se localicen grandes emprendimientos. La industria tuvo que cambiar y empezar a reconvertirse porque la economía agropecuaria ya no generaba la renta suficiente para mantener sus importaciones. En pocas palabras, la industria tenía que empezar a generar divisas a través de la exportación porque las que había disponibles ya no eran suficientes. Con las provincias pasó algo parecido. Durante largo tiempo pudieron sobrevivir a partir del Tesoro nacional y sin necesidad de generar corrientes exportadoras.
La integración actual del territorio argentino es tan problemática como antes. Pero este problema se ha agravado porque las provincias necesitan ahora generar más recursos propios, depender menos del Tesoro y crear sus propias actividades de exportación.