Una nación corre también gran riesgo de perderse a sí misma cuando su sistema jurídico se vuelve insuficiente e inestable. Las sorpresivas alteraciones de las “reglas de juego”, la complicación y superposición de leyes y reglamentos, crean en los espíritus una dolorosa sensación de indefensión.”
(Asamblea Plenaria del Episcopado Argentino, 20 de abril de 1991).
Los expertos en “riesgo país” ya no preguntan más por las posibilidades de golpe militar en la Argentina. No es que ignoren el malestar que cíclicamente conmociona a las fuerzas armadas, y como rebote a la sociedad argentina. Es que en la escala de perturbación y riesgo hay otra prioridad, por lo menos tanto o más acuciante que la anterior: la seguridad jurídica.
Una cuidadosa revisión de la gran prensa internacional revela la obsesiva inquietud de los inversionistas extranjeros -en una década que se caracterizará por la escasez de recursos financieros- por confirmar si la Argentina tiene un Poder Judicial independiente; si las reglas de juego se
mantienen o son arbitrariamente modificadas, y muy especialmente si los poderes públicos tienen el hábito de alterar los contratos.
Se puede decir que las grandes empresas transnacionales tienen amplia experiencia en el tema, no se asustan por estas contingencias y saben cómo manejarlas. Todo ello es cierto en limitada medida. Los que saben lidiar muy bien con estos “accidentes” son precisamente los inversionistas que menos interesan a la Argentina. Los países en que abundan estas prácticas de imprevisibilidad legal no figuran a la cabeza de ningún ranking de inversión extranjera.
En cuanto a los capitales locales, votan con los pies. Así se explica el constante proceso de fuga de recursos financieros que aumentó durante años los depósitos de bancos internacionales.
Muchas empresas locales, con encomiable esfuerzo, siguen empeñadas en realizar negocios en el país. Pero la fragilidad de los contratos y el deterioro de prácticas que son usuales en el resto del mundo terminan por desgastar a los agentes económicos y, lo que es peor, instalan un clima de excesiva flexibilidad moral que permite aceptar condiciones que a veces lindan con la complicidad en las prácticas que se denuncian.
En las últimas semanas una oleada de denuncias, conflictos y reaparición de antiguos temas no resueltos puso el problema sobre el tapete, precisamente en momentos en que el presidente Carlos Menem está por viajar a Estados Unidos, donde se asigna especial relevancia al tema.
Para los juristas y especialistas en derecho administrativo, hay que rediseñar la estructura jurídica del país. Por una parte, hay un “exceso” normativo que se traduce en numerosas leyes, decretos y reglamentaciones, no siempre consistentes como cuerpo legal homogéneo, con superposiciones, brechas y lagunas que pueden ser fuente potencial de conflictos. Por la otra, está claro que el vertiginoso proceso de transformación de la economía argentina que se está operando no va acompañado por el soporte legal que corresponde. Este divorcio puede ser responsable de nuevas “desprolijidades”, como se llama ahora al error, imprevisión o negligencia, que a su vez pueden significar un daño eventual a los intereses del país, mensurable en cifras millonarias en dólares.
Más allá de las desafortunadas expresiones que pusieron en dificultades al ministro de Justicia, León Arslanián, esta brecha creciente entre la realidad y el contexto legal es lo que se le reprocha con mayor frecuencia, dentro y fuera del gobierno. Si es cierto que a su retorno de Estados Unidos el presidente Carlos Menem realizaría cambios en el gabinete, Arslanián es uno de los favoritos de los que predicen relevos.
CONFLICTO CON LA CORTE.
Después del éxito electoral obtenido por el gobierno en septiembre, la primera reacción oficial fue comunicar que se insistirá en remitir al Congreso un proyecto de ley por el que se establece la pena de muerte. Una iniciativa que había naufragado antes, cuando las encuestas demostraron la sólida oposición de la opinión pública a este paso.
De inmediato sobrevino el conflicto con la Corte Suprema. El máximo organismo judicial del país (cuya conformación, según la percepción pública, fue ampliada para asegurar una mejor relación con el Poder Ejecutivo) fijó la escala salarial del sector, según los términos de la ley de autarquía judicial. El decreto 2071 fue la respuesta fulminante del gobierno: la autarquía quedó suspendida por un año.
Pocos días después, la Corte replicó declarando nulo el decreto. Un virtual enfrentamiento entre dos poderes constitucionales quedaba planteado. El Ejecutivo no se animó a emitir otro decreto, pero “anuló” la resolución de la Corte vía una estentórea declaración pública en la que insistía en su argumento original.
¿Cómo es posible que lo que en rigor es un conflicto salarial genere un enfrentamiento de proporciones entre dos poderes del Estado? Más allá de lo que pueda pensarse sobre la inoportunidad o exageración en la demanda de la escala salarial planteada por la Corte Suprema para toda la Justicia nacional -y de los temibles efectos del “enganche” que produce en otras jurisdicciones-, la respuesta de la Casa Rosada fue un exabrupto. Especialmente si se tiene en cuenta que la misma ley 23853, de autarquía, previene en su artículo 4 el mecanismo a través del cual el Poder Ejecutivo puede expresar sus objeciones.
Aun si existieran las razones esgrimidas por el decreto -riesgo de que naufrague el plan de convertibilidad- no es este instrumento el que tiene la jerarquía de suspender una ley votada por los representantes del pueblo. Especialmente si, como sostiene la Corte, la escala propuesta se ajusta a
lo propuesto y convenido con dos de los ministros firmantes del decreto. Ocho miembros de la Corte coincidieron en que el decreto era nulo, mientras que el noveno voto -de Carlos S. Fayt- se expidió por su inconstitucionalidad.
Una relación de tensión, de hostilidad o, peor aún, de conflicto abierto entre ambos poderes, ocurre en el peor momento. La proliferación de leyes, decretos y reglamentaciones presenta un altísimo potencial de conflicto jurídico, y el sistema judicial -que no está en su mejor etapa- puede enfrentar una ola de demandas y contrademandas con el riesgo de paralizar importantes áreas
de la economía, congelar inversiones y sembrar desconfianza, dentro y fuera del país.
Los observadores advierten el desarrollo de dos procesos contradictorios: por una parte, la tendencia a modificar contratos por la vía de decretos o resoluciones. Por la otra -aunque parezca paradójico-, lo que se percibe como un exceso de prudencia para evitar futuras controversias. Así, se
prefiere el trámite parlamentario obligado -lento y controvertido- en casos que encuadran perfectamente en el esquema definido por leyes vigentes y que podrían tener un correcto marco legal a través de decretos.
Que hay cierta lentitud en el proceso de privatizaciones, sea por esta o por otras razones, lo reveló la impaciencia del presidente Menem cuando tiró de las orejas a los ministros responsables de la transferencia de empresas estatales al sector privado.
Carlos Menem comenzó a añorar, en presencia de testigos, la celeridad privatizadora de su ex ministro Roberto Dromi, aun con todas las “desprolijidades” que se le enrostran. Ni Domingo Cavallo ni Erman González quedaron al margen del fastidio presidencial.
EL CASO MAS RECIENTE.
En pocas semanas se agravó la incertidumbre en el campo jurídico. Este es un inventario -no exhaustivo- de los temas que más inquietan a la opinión pública:
* Se dejó sin efecto la licitación para entregar la concesión del Ferrocarril San Martín. La razón: la existencia de una sola oferta en el tramo final restaría transparencia al proceso. Es decir que la propuesta fue rechazada (y la licitación declarada desierta) no porque resultara inconveniente -no se llegó a abrir el sobre con los términos económicos-, sino exclusivamente porque había una sola oferta. Ni la ley de contabilidad ni la de obras públicas exigen que haya por lo menos dos aspirantes.
A juicio de los inversores extranjeros que se sienten afectados -anticiparon que habrá acciones judiciales-, su exclusión se origina en que se le demandan requisitos más exigentes que los que contempla la propia legislación vigente.
* En el caso del Ferrocarril Urquiza se da una situación similar, pero la resolución parece ser distinta. El único postulante es la empresa estatal española Renfe, a la que se ha llamado a mejorar los términos de la oferta.
* Un caso muy parecido al del San Martín se había presentado antes con la licitación del área central petrolera de Puesto Hernández. Una sola oferta, presentada por Shell y Pérez Companc, fue desestimada, también por ser única. La necesidad de “transparencia” se imponía por sobre las propias exigencias legales. Shell decidió no presentarse al nuevo llamado.
* A principios de año surgió una difícil situación con los contratos para obras por peaje, aprobados por decreto y con acuerdos firmados entre las empresas ganadoras y el Estado. Las adjudicatarias habían comenzado a realizar inversiones, emprender trabajos y cobrar peaje, cuando la presión popular -especialmente en el acceso Norte y en la ruta 2- obligó al gobierno a tomar una medida insólita: se suspendió el régimen de peaje (y por ende los contratos). Tras ardua renegociación se dictó un nuevo decreto que modificaba sustancialmente el sistema anterior y, lo que es más importante, los contratos firmados.
La nueva norma no perjudicó a los adjudicatarios -seguramente por esa razón no hubo ningún reclamo judicial-, ya que se decidió que la rebaja en el precio del peaje que se cobraba al usuario sería cubierta por rentas generales. Es decir que los que no usan la carretera subsidian en parte a los que la usan. Lo realmente grave, como antecedente, es que por decreto se puedan modificar
contratos en pleno desarrollo.
* Con varios meses de demora, en octubre fue finalmente adjudicado el Hipódromo de Palermo. Pero los grupos perdedores impugnaron inmediatamente el dictamen de la comisión evaluadora, y denunciaron graves irregularidades en el proceso de privatización. La comsión bicameral del Congreso frenó la adjudicación.
* La explosiva situación en Somisa, que comenzó como un conflicto entre la gestión de Jorge Triaca y los trabajadores de la planta, terminó en otro duro enfrentamiento entre el Poder Judicial y el Ejecutivo. ¿Querrá algún grupo privado, especialmente extranjero, hacerse cargo de un problema semejante?
* Un caso para tener presente es el de las tarifas telefónicas que, según el contrato vigente, tienen un mecanismo de reajuste. Si bien éste ha quedado suspendido por imperio de la ley de convertibilidad, nada impide que vuelva el día en que la ley deje de tener vigencia. Lo mismo ocurre con las cláusulas de reajuste previstas en la realización de obras públicas. Sin duda están suspendidas, pero nadie ignora qué puede ocurrir en el momento en que desaparezca la ley de convertibilidad (que no tiene por qué ser eterna).
* En el caso de YPF aumenta la oposición a las privatizaciones parciales que realiza la empresa antes de la aprobación parlamentaria. En especial ha merecido fuerte crítica la intención de vender 40% adicional de las áreas centrales (en el primer llamado se vendió 50%).
* Los accesos a la ciudad de Buenos Aires fueron preadjudicados. Hay una suspensión de hecho: no se dejó sin efecto ni se tomó otra medida.
* Un caso singular fue el de la ley 23982, de consolidación de la deuda interna, con extraordinaria lentitud en su reglamentación, y de especial interés para los inversionistas porque el artículo 15 establece que se pueden utilizar estos bonos internos como parte de pago en privatizaciones, en la misma proporción en que se acepten bonos de deuda externa. La ley no determina con precisión cuánto es lo que se debe, cuál será la jerarquía o prioridad de los
acreedores, y -lo que es más significativo- no contempla partidas presupuestarias para su cancelación. También hay una ausencia muy notoria: nada se dice del pasivo de las empresas públicas privatizadas.
La iniciativa fue aprobada por Diputados tal como la remitió el Ejecutivo. Pero el Senado introdujo algunas modificaciones. El Poder Ejecutivo “observó” esas correcciones, pero en lugar de vetar la ley y reenviarla al Congreso, optó por promulgarla y practicar una especie de veto parcial a través del decreto 1652. ¿Cómo reaccionarán los tribunales si alguien cuestiona la validez de estas “observaciones técnicas”?
* La ley de emergencia económica dejó en suspenso el régimen de inversiones extranjeras, la ley de compre nacional y el mecanismo de promoción industrial. ¿Se sabe cómo se reemplazarán estos cuerpos legales en forma definitiva?
* ¿Quién está haciendo el seguimiento de las privatizaciones? Algún organismo debería saber si la nueva Aerolíneas compró los aviones a que la obligaba el contrato, o si Telefónica y Telecom están realizando las inversiones comprometidas. El tema permanece envuelto en una nebulosa.
Es cierto que hay que desregular para modernizar y abrir la economía. Pero la desregulación no equivale a ausencia total de normas. Implica el reemplazo por otras que reflejen la nueva realidad.