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La misma situación se refleja en el Barómetro Global de la Corrupción 2010 de Transparencia Internacional, que indica que el combate a la corrupción es una de las políticas públicas peor percibidas por la ciudadanía.
Paralelamente, en la Argentina no se sostuvieron políticas para incrementar la transparencia en los asuntos públicos. En 2003, la Oficina Anticorrupción (OA) hizo una serie de propuestas, admitidas por casi todos los candidatos a las elecciones presidenciales de ese año. La mayoría de ellas, sin embargo, no se concretó.
Este panorama afecta tanto a la Nación como a las provincias y municipios, tal como sostiene en sus informes el Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción con sede en la Organización de Estados Americanos (OEA).
Por su parte, los organismos de control atraviesan un momento de debilidad particular, como lo evidencia la pérdida de iniciativa de los primeros años de vida del área de investigaciones de la OA y el rol casi anodino que hoy cumple la oficina, así como la poca repercusión de los informes de la Auditoría General de la Nación y la falta de publicidad de los informes de la Sindicatura General de la Nación (que hasta fines de 2009 se subían a la página web del organismo).
A su vez, preocupa la opacidad en el uso de fondos reservados por parte de los órganos de inteligencia y la escasa aplicación de sistemas de compra electrónica en el Estado. A esto se suma la demora en resolver hechos de corrupción y la falta de sentencias y sanciones, que consolida la percepción de impunidad.
Avances y retrocesos
En los últimos años varias iniciativas intentaron mejorar los estándares de transparencia imperantes. En 1999 se creó la OA, que introdujo un sistema informatizado de declaraciones juradas patrimoniales integrales de funcionarios públicos nacionales, que se mantuvo más allá de los vaivenes institucionales. La OA desarrolla el control preventivo de conflictos de intereses, aplica la Ley de Ética Pública en el ámbito del Poder Ejecutivo y lleva adelante el Plan Provincias para capacitar jurisdicciones subnacionales en políticas de transparencia.
Además, el Decreto 1.172/2003 reglamentó diferentes instrumentos pro transparencia dentro del Poder Ejecutivo, como el derecho de acceso a la información pública y la publicidad de las agendas de los funcionarios para transparentar la gestión de intereses. Ambos mecanismos fueron aplicados con avances y retrocesos.
Por otro lado, en 2010 el Senado dio media sanción a un proyecto de ley que extiende los estándares en materia de acceso a la información a los otros poderes del Estado nacional, aunque la Cámara de Diputados aún no avanzó en la iniciativa. La Argentina no tiene una ley nacional de acceso a la información pública, aunque la mitad de las jurisdicciones del país sí poseen una norma específica sobre el tema.
También se crearon oficinas de transparencia e investigación de hechos irregulares en los Ministerios de Defensa y de Seguridad.
Con respecto a las contrataciones públicas, en 2007 se implementó un sistema de compras electrónico (SECOP) y la plataforma Argentina Compra, de uso obligatorio para contrataciones directas de trámite simplificado por montos menores a $10.000.
En este contexto, Cippec propone una serie de políticas concretas para mejorar el acceso a la información pública, fortalecer los organismos de control y promover políticas de transparencia en todas las provincias.
1) Promover e implementar una ley de acceso a la información pública, mejorar la gestión de información en manos del Estado y adoptar iniciativas de transparencia activa.
Una política de acceso a la información requiere de una serie de medidas para garantizar la producción, sistematización, archivo y gestión de la información. Para ello, debe respetar los lineamientos establecidos por la ley modelo elaborada por la OEA y ajustarse al principio de “máxima divulgación”, que presume que toda información es pública. Como correlato, deben limitarse aplicaciones excesivas y abusivas del elenco de excepciones, como las consagradas en materia de protección de datos personales.
Recomendamos sancionar la ley de acceso a la información que aguarda tratamiento en la Cámara de Diputados de la Nación. Es necesario recuperar la iniciativa del Decreto 1.172/2003 y consolidar la autoridad de aplicación y el organismo que recibe denuncias por incumplimiento. A su vez, recomendamos emprender una campaña de difusión para que el derecho se conozca y se ejerza.
También es clave coordinar acciones con organismos como el Archivo General de la Nación y la Dirección Nacional de Protección de Datos Personales, para promover criterios compartidos sobre lo que se considera información pública, siempre bajo el respeto de los estándares internacionales en la materia.
Sugerimos crear una página web con la información de todos los organismos públicos que otorgan subsidios a personas, organizaciones civiles y empresas. En la página deberían figurar todos los subsidios otorgados por cada organismo, los criterios para calificar como beneficiario y los procedimientos de acceso; los montos y beneficiarios de cada subsidio y los datos de quienes los reciben.
Para complementar estas políticas, sugerimos restablecer la publicación de los informes de auditoría de la SIGEN en su página web. Además, es necesario que la AFIP suspenda los criterios que traban el acceso a información impositiva por parte de los fiscales del Ministerio Público y de la OA.
2) Desarrollar un Plan Federal Anticorrupción para promover, mediante acuerdos con las provincias, la adopción de estándares de transparencia comunes y el establecimiento de órganos anticorrupción independientes.
Un plan federal anticorrupción debería apoyarse en un Consejo Federal de Transparencia y Combate a la Corrupción que coordine y consensúe políticas nacionales de transparencia y lucha contra la corrupción.
El plan debería comprometer a las provincias a implementar una ley de ética en la función pública que incluya la regulación de declaraciones juradas públicas y el control de conflictos de interés; adoptar una ley de acceso a la información que se ajuste a la ley modelo de la OEA, y sancionar una ley de contrataciones públicas transparentes según los criterios de las convenciones anticorrupción.
3) Fortalecer el rol de la Oficina Anticorrupción: ampliar sus facultades, definir un mecanismo objetivo de selección de sus autoridades y sujetarlas a un mandato fijo y contracíclico, y establecer oficinas complementarias en los ministerios o dependencias más sensibles.
Es clave mantener las facultades de investigación de la OA, fundamentales para evitar la exclusividad en materia de investigación de jueces y fiscales del Ministerio Público que puedan incentivar su captura, neutralización o desactivación. Estas facultades deben complementarse con una reforma sustancial del régimen disciplinario que abandone sus aspectos inquisitivos y favorezca la rapidez en el trámite.
A su vez, sugerimos crear una nueva área dentro de la oficina que se ocupe de la instrucción de los sumarios administrativos más importantes. También es necesario establecer un área con facultades para recuperar activos provenientes de la corrupción.
Por otro lado, se necesitan criterios objetivos para seleccionar a las autoridades de la OA. Ya sea con una ley o con un decreto, lo ideal sería reproducir los estándares y controles que el Decreto 222/2003 estableció para designar los jueces de la Corte Suprema de Justicia, que privilegian la selección sobre la base de perfiles técnicos. Paralelamente, sugerimos fijar un mandato fijo y contracíclico de cinco años para que las autoridades no se identifiquen con un Gobierno particular.
Es posible, también, reproducir la experiencia de las Direcciones de Transparencia Institucional constituidas en los Ministerios de Defensa y de Seguridad, que demuestra que la cercanía con los hechos a investigar, siempre que exista voluntad política, arroja mejores resultados. En una primera instancia, se podrían establecer oficinas similares en los ministerios de Planificación Federal y Desarrollo Social, en la Administración de Programas Especiales (APE), el Pami y la Anses.
Para fortalecer la ubicación institucional de la OA, proponemos que deje de estar en el ámbito del Ministerio de Justicia y pase a la Presidencia de la Nación. Sin embargo, sugerimos que el próximo Presidente abra el debate sobre la mejor dependencia funcional posible para la OA y se evalúen otras alternativas, tales como que funcione como secretaría o ministerio del Poder Ejecutivo, o bien como órgano dependiente del Congreso de la Nación, tal como ocurre en Cataluña.
4) Crear un mecanismo de protección y promoción de los denunciantes y testigos de buena fe de actos de corrupción en el ámbito estatal y privado.
Proteger a los whistleblowers es clave para detectar hechos de corrupción. Así lo consideran las convenciones anticorrupción, las que también impulsan la regulación de mecanismos de protección.
Sin mecanismos serios de protección no hay incentivo alguno para que quienes conocen hechos de corrupción los denuncien, sino más bien desincentivos asociados con riesgos de los que el Estado luego no se hace cargo. La protección puede conferirse a la Oficina Anticorrupción, el Defensor del Pueblo o la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, que deberían trabajar con otros organismos estatales según el caso.
5) Reformar el sistema de contrataciones públicas con el fin de incorporar nuevos procedimientos para la selección de contratistas.
La reforma del sistema de compras públicas debe incorporar nuevos procedimientos para seleccionar contratistas. Para ello, recomendamos establecer la obligatoriedad de publicar y abrir a discusión los prepliegos en todas las licitaciones –públicas o privadas– del Estado.
También es necesario adecuar los estándares a las pautas establecidas en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y otorgar puntajes adicionales en las licitaciones a las empresas que adopten reglas de compliance y se sometan a reglas generales y controles.
Por otro lado, es fundamental incorporar mecanismos de chequeo previo a las contrataciones para descartar empresas con antecedentes en materia de corrupción. Es posible, además, mejorar el sistema electrónico de compras públicas para extender su aplicación y exigir su cumplimiento.
Para que esto sea viable es indispensable reforzar la Oficina Nacional de Contrataciones, para que cuente con los recursos necesarios, jerarquía y facultades para sancionar a quienes incumplan las reglas en materia de contrataciones.
6) Impulsar la incorporación del sistema acusatorio en el Código Procesal Penal, una reforma normativa que asegure la especialización en el ámbito del Ministerio Público y el respeto de la Constitución en la composición de la Auditoría General de la Nación.
Sin perjuicio de la independencia de los poderes, es responsabilidad del Poder Ejecutivo impulsar reformas normativas impostergables que traban el funcionamiento de la Justicia y facilitan la impunidad de graves casos de corrupción.
Para ello, recomendamos adoptar un nuevo Código Procesal Penal de la Nación que responda a un modelo acusatorio. También sugerimos promover una reforma de la Ley de Ministerio Público, para consagrar áreas especializadas a investigar hechos de corrupción; contemplar límites institucionales a la figura del Procurador General de la Nación, así como la transparencia en el proceso de su designación, y crear una policía judicial y cuerpos de peritos que dependan del Ministerio Público.
Finalmente, es fundamental adecuar la composición del consejo de la Auditoría General de la Nación a los mandatos constitucionales para garantizar una mayoría de miembros que no responda al color político del Poder Ejecutivo y disminuir razonablemente los mandatos de sus integrantes.
Programa de Transparencia de Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento). www.agenda-presidencial.org
