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Por Fernando Straface (*)
En este sentido, el ciclo 2011/2015 ofrece una nueva ocasión para abrir el camino a un modelo de ejercicio del poder presidencial que esté menos signado por un escenario de crisis.
La autoridad presidencial reconstituida tras 2001, sumada al crecimiento económico y al contexto externo favorable, brindan una oportunidad para fortalecer la institución presidencial y moderar el hiperpresidencialismo que ha caracterizado a nuestro país.
La agenda de desafíos es extensa aunque algunos pasos estratégicos en la construcción de una Presidencia institucional han sido dados en los últimos años. Por ejemplo, desde 2003 existe una nueva concepción estratégica del gabinete como espejo de la agenda presidencial, práctica que ha acompañado una tendencia regional.
Por otra parte, se ha demostrado una gran capacidad para liderar con efectividad la agenda legislativa y el debate público, aunque en ocasiones, la agenda presidencial estuvo signada por la coyuntura política y primó un sentido de oportunidad táctica por encima de una visión estratégica definida ex ante.
La asistencia del jefe de Gabinete de Ministros (JGM) al Congreso también ha sido una práctica frecuente que debe ser considerada de manera positiva, pero sin olvidar que en este campo queda pendiente el enorme desafío de mejorar la calidad de los informes y la dinámica de diálogo entre el JGM y los legisladores.
La estabilización y jerarquización del empleo público es también un notable avance en este sentido, al igual que el establecimiento de objetivos y metas de modernización plurianuales (2010-2016) para las administraciones públicas provinciales impulsado por el Consejo Federal de la Función Pública.
Estas acciones constituyen avances en la construcción de una moderna y sólida Presidencia institucional, pero son insuficientes, pues contrastan con un escenario político que se caracteriza por:
Concentración de la toma de decisiones y presidencialización de la política. Desde 2003, producto de la necesidad de reconstituir el poder presidencial deteriorado durante la crisis de 2001, la tendencia predominante frente al desafío de la capacidad de gobierno fue la centralización política y operativa del Gobierno en la figura presidencial. De esta manera, la Presidencia promovió un proceso de decisiones insular (el Presidente y un pequeño grupo definen políticas en distintos sectores), radial (la Presidencia se vincula bilateralmente con cada miembro del gabinete) y, en ocasiones, con un evidente déficit en su capacidad de gestión política de grupos con poder de veto.
Además, el uso de superpoderes, la intervención sobre instituciones con autonomía profesional (Indec) y el diseño de otras instituciones con un sesgo discrecional (ex Oncca) potenciaron el carácter hiperpresidencialista en el ejercicio del poder y contribuyeron a promover una agenda política signada por la excepcionalidad, la debilidad de la coordinación hacia el interior del gabinete y, sobre todo, una relación de adversarios con el sistema político y otros actores sociales.
Centralización de toma de decisiones que limita la calidad del proceso de políticas públicas. La concentración de prerrogativas en el Presidente/a y un reducido grupo de colaboradores garantizó en los últimos años ejecutividad en la toma de decisiones y atención prioritaria a la agenda presidencial, pero a largo plazo deteriora la capacidad de gobierno y la calidad de las políticas públicas.
También ha operado en este sentido la centralización política y operativa del poder presidencial, la cual disminuyó el margen de maniobra de las instituciones profesionales del Estado. En la Argentina, aún persisten grandes desafíos en la profesionalización de la burocracia, la independencia técnica de algunas instituciones (Indec, órganos reguladores, entre otros) y la orientación hacia los resultados de la administración pública.
Fernando Straface
El JGM no cumple el rol asignado por la Constitución Nacional. La figura del JGM fue introducida en la Constitución de 1994 para atenuar el hiperpresidencialismo y dotar al Ejecutivo de un diseño institucional que permita superar las crisis políticas y resguardar la figura del Presidente. Hasta el momento, se sucedieron 12 jefes de Gabinete pero en la práctica, ninguno desempeñó plenamente las funciones definidas en la Constitución. En consecuencia, el rol institucional del JGM fue concentrándose en las tareas de vocería del Gobierno nacional.
La configuración del sistema político argentino abre la posibilidad de que existan Ejecutivos minoritarios en su contingente legislativo y/o de coalición sin una mayoría estable en el Parlamento. De concretarse un escenario de este tipo, sería una oportunidad para que la figura del JGM adquiera el rol político institucional que pretendían los constituyentes, y recupere las atribuciones que le asigna la Constitución: actuar como ministro coordinador y como nexo del Poder Ejecutivo con la oposición en el Congreso.
Ausencia de un marco de resultados de gobierno. En los últimos años, la Presidencia demostró una valorable capacidad de fijar la agenda pública. Sin embargo, dicha fortaleza no tuvo un correlato de similar jerarquía en la enunciación de un marco de resultados de gobierno. El Presidente y su equipo deben ser capaces de exponer ante el sistema político, la opinión pública y el resto del Estado un marco de prioridades presidenciales asociadas a objetivos de país que alineen la gestión de gobierno.
Con este diagnóstico, y desde el proyecto Agenda presidencial 2011-2015 con el que Cippec busca aportar propuestas de política pública y mejorar la calidad del debate electoral, surgen algunos desafíos clave para el próximo Presidente/a vinculados a la organización institucional de la Presidencia, el rol de la Jefatura de Gabinete de Ministros, el funcionamiento del gabinete, la orientación del Gobierno hacia un conjunto de metas estratégicas presidenciales y el fortalecimiento de un Estado profesional que garantice calidad en la ejecución de las políticas.
Fortalecer la Presidencia institucional: garantizar que la Oficina del Presidente coordine el asesoramiento político, y las funciones de delegación y reporte exclusivo al Presidente. La Presidencia institucional debe organizarse a partir de una Oficina del Presidente que agrupe la Secretaría General de la Presidencia, Legal y Técnica (SLyT), Prensa y Difusión, Inteligencia y un cuerpo de asesores presidenciales sin responsabilidades funcionales ni estructura operativa propia. El jefe de esta oficina debe ser el secretario general de la Presidencia (SGP).
En coordinación con el jefe de Gabinete de Ministros (JGM) y/o a instancias del Presidente, es función del SGP articular espacios de discusión sobre alternativas y cursos de acción de políticas, e involucrar a los ministerios y al cuerpo de asesores presidenciales.
La Oficina del Presidente debe contar con un plantel profesional y experimentado. Además, sería deseable que cada Presidente electo no reemplazara todos los puestos de Dirección en la Oficina del Presidente. Así, la Presidencia institucional incrementaría sus capacidades permanentes y el Presidente ganaría continuidad en temas estratégicos y expertise.
Jerarquizar el papel del jefe de Gabinete de ministros a partir del ejercicio pleno de sus facultades constitucionales. La gestión del Gobierno debe estar liderada por un JGM que tenga apoyo político y capacidad para articular con el resto del gabinete el impulso a la agenda presidencial, y para dirigir la administración pública y actuar como interlocutor del Gobierno ante el Congreso. Para que este modelo funcione, el Presidente debería confiar una parte del ejercicio del gobierno al JGM, y este último tendría que actuar como fusible del Presidente cuando el contexto político lo requiera.
Marco estratégico de resultados. Enunciarlo al inicio de la gestión de modo que refleje el Plan de Metas Presidenciales. A través de este mecanismo, el Presidente enuncia ante los actores políticos (el gabinete, los bloques legislativos) y la opinión pública qué preocupa y de qué se ocupa el Presidente. Cada año el Presidente debería explicitar los principales compromisos gubernamentales y sus metas, mientras que el JGM debería dar cuenta de los avances en cada visita al Congreso.
A su vez, el Parlamento debe preguntarse cómo rinde socialmente cada peso que se ejecuta del presupuesto. Para ello, debe evaluar la propuesta presupuestaria del Ejecutivo desde un enfoque que priorice los retornos político, social y económico de cada posible destino de financiamiento.
Implementar un Sistema Nacional de Evaluación de Políticas a través del cual la JGM debería desarrollar auditorías de impacto de las prioridades presidenciales. Por su parte, la Secretaría de Gabinete debería impulsar en el conjunto de la administración un modelo de gestión por resultados que permita alinear la producción del Estado con el Plan de Metas Presidenciales. Por último, el Presidente puede contribuir, sea por medio de una iniciativa legislativa o bien con impulso político, a constituir una Oficina de Presupuesto en el Congreso que monitoree el Plan de Metas Presidenciales.
Profesionalizar la gestión del Estado a partir de un cuerpo gerencial meritocrático, con alto nivel de formación y remuneraciones competitivas. Esto supone: (a) la recuperación del sentido de carrera en el Estado, exige generalizar los concursos públicos para los puestos directivos y abrirlos a la participación externa; (b) la competitividad salarial de los puestos de conducción en el Estado respecto de funciones equiparables en el sector privado; (c) la generación de incentivos monetarios y no monetarios al desempeño individual e institucional; (d) el diseño de un sistema de reclutamiento para el ingreso a la carrera estatal que permita captar a los mejores recursos de las universidades.
Asegurar independencia y excelencia profesional a los organismos descentralizados: dos metas claves para limitar la discrecionalidad en ámbitos estratégicos del Estado. Resulta fundamental crear en el aparato estatal las condiciones para una gestión profesional de políticas en ámbitos estratégicos, para resguardarlos de los cambios de Gobierno y de la ocasional voluntad de confundir conducción política con cooptación institucional, sea que esta provenga del poder público o del sector privado.
Para evitar la discrecionalidad proponemos: (a) fortalecer los sistemas de carrera en estos organismos; (b) garantizar condiciones de empleo que atraigan a los mejores profesionales; (c) establecer un marco de desempeño institucional e individual para responsabilizar a las autoridades frente al poder político y la ciudadanía, y (d) garantizar estabilidad en las posiciones directivas y/o gerenciales, renovables hacia la mitad de cada período de gobierno.
Adoptar una visión estratégica del período de transición presidencial aun en el caso de un Presidente reelecto o de un traspaso de mando dentro del partido de Gobierno. La transición presidencial constituye un momento estratégico para definir el diseño y la agenda del nuevo Gobierno. Aun en el caso de un Presidente reelecto, debe estar signada por un proceso institucional que asegure continuidad en temas estratégicos del Estado, información relevante preparada para las nuevas autoridades, y espacios de diálogo entre autoridades salientes y el nuevo plantel de gobierno.
Además, cuando se trate de un Gobierno de distinto signo político o del mismo partido pero con un liderazgo diferente, deberán generarse espacios de diálogo con el Gobierno saliente, para asegurar el traspaso de información estratégica sobre las áreas de gobierno y el manejo prudente de decisiones que comprometan a la nueva administración (pronunciamientos de política, nombramientos internacionales, ingresos masivos al Estado, entre otros).
Las propuestas presentadas buscan mejorar el funcionamiento de la Presidencia de la Nación, y así fortalecer el sentido estratégico y la calidad de ejecución de las políticas que conforman la agenda presidencial. Por supuesto, no pretenden cerrar la discusión sobre las principales líneas de acción para mejorar el funcionamiento del Gobierno. Por el contrario, aspiran a enriquecer el debate electoral con una agenda de gobierno política y económicamente viable.
(*) Fernando Straface es el director ejecutivo de Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento). www.agenda-presidencial.org
