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Por Fabián Repetto y Gala Díaz Langou (*)
En los últimos años se observó una mejoría en los indicadores sociales, ilustrado por la reducción de la desigualdad (coeficiente de Gini) y la tasa de pobreza, entre otros. Esta recuperación se debió en parte al crecimiento económico (y la creación de puestos de trabajo formales) y, en parte, a las políticas de protección social impulsadas desde 2003. Sin embargo, la mejoría fue muy heterogénea en los distintos grupos poblacionales (los niños/as representan más de 40% de los pobres) y en los territorios del país (la pobreza incide mayoritariamente en las provincias del NOA, NEA y en el Conurbano Bonaerense). Por otra parte, la tasa de desempleo también disminuyó entre 2003 y 2007, aunque aquí también se observan situaciones diversas entre los grupos etarios (los jóvenes son un grupo particularmente crítico) y se mantiene una tasa de informalidad relativamente alta (35%).
La administración pública nacional, encargada de tratar estas problemáticas, enfrenta retos importantes que deben ser enfrentados. Por un lado, problemas de coordinación sistémica, que afectan la coherencia y la integralidad de los recursos asignados. Por el otro, desiguales capacidades de gestión operativa. Desde 2003 no hubo reformas importantes para resolver ambos desafíos, a lo cual se suma que la articulación entre niveles de gobierno suele mostrar fallas importantes. En ese contexto, el Estado argentino carece de una concepción y una nomenclatura administrativa o presupuestaria específica. Puede afirmarse, en síntesis, que la protección social carece de un sistema. En su lugar existe una proliferación de intervenciones (muchas veces bajo la modalidad de programas inconexos) que no responden a lógicas integrales y que, además, se gestionan de modo desigual, por causas diversas, en los territorios provinciales y municipales.
El primer paso
Para afrontar estos retos sociales y de gestión pública, un paso inicial lo constituiría la creación de un Gabinete Nacional y de Mesas Provinciales de Protección Social, como marco institucional necesario para ir hacia un sistema de protección social integral y federal.
Este paso será fundamental para mejorar la coordinación intersectorial e interjurisdiccional. Este gabinete, que reformularía el actual Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, debe contar con representantes nacionales de los distintos sectores de la protección social (seguro, desarrollo social, trabajo, seguridad social, educación y salud).
Sus objetivos serían: asegurar articulación interinstitucional (incluyendo el abordaje territorial de las políticas nacionales) y asignar los recursos fijando prioridades claras y acordes a los principales problemas a enfrentar. Las Mesas Provinciales de Protección Social, por su parte, constituirían un espacio bilateral de diálogo entre los representantes nacionales de los sectores de la protección social y sus contrapartes provinciales, para favorecer la complementariedad entre los servicios sociales y la oferta programática nacional y provincial.
Un segundo paso ineludible se refiere a las políticas para la niñez y adolescencia: surge la necesidad de reformular algunos aspectos de la Asignación Universal por Hijo (AUH) e impulsar la efectiva implementación de la ley de protección integral de niños y adolescentes en todo el país (Ley 26.601). La sanción de esta norma fijó el rumbo a seguir, pero su grado de implementación varía en cada provincia.
Para avanzar proponemos fortalecer el rol de la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia de la Nación y del Consejo Federal como organismos que garanticen su implementación en los ámbitos subnacionales. La ley debe integrarse con otras políticas destinadas a niños/as y adolescentes: entre ellas, el régimen de Asignaciones Familiares, que debe mantenerse vigente.
Esto incluye la muy importante AUH, a la que sugerimos incluir algunas modificaciones (como el establecimiento de un mecanismo de actualización basado en la canasta total de alimentos y la promoción de una mayor coordinación con las políticas activas de empleo, que permita su complementariedad).
Fabián Repetto
Política para la juventud
En tercer lugar, surge la necesidad de promover una política integral para la juventud mediante la ampliación y la integración del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, y la elevación de la Dirección Nacional de Juventud a una secretaría de Estado. Proponemos ampliar este programa a todo el territorio argentino y extender sus prestaciones monetarias y no monetarias.
En las zonas rurales, sugerimos promover esquemas complementarios de inclusión socio-laboral. Para generar una política integral para la juventud, que aborde la temática desde una perspectiva de políticas y no únicamente de programas, es necesario también elevar el rango de la actual Dirección Nacional de Juventud a una secretaría de Estado dentro del Ministerio de Desarrollo Social. Así pasaría a ser responsable de la articulación de todas las políticas dirigidas a la juventud.
Sus acciones deberían coordinarse con las desarrolladas por la Secretaría de Empleo y por otros organismos del Estado con incumbencia en la problemática de la juventud (en especial de las áreas educativa y de promoción deportiva y cultural).
En cuarto término, sería clave la consecución de una política integral para los adultos mayores, universalizando la cobertura previsional, integrando los servicios y prestaciones no monetarias y convirtiendo en Secretaría de Estado a la Dirección Nacional de Adultos Mayores.
Es fundamental fortalecer el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) garantizando la universalidad en la cobertura (un desafío menor dado el gran alcance actual del sistema) y asegurar la suficiencia de las prestaciones por medio de una asignación universal para los adultos mayores (definida en función de la canasta básica total), para quienes no cumplan con los requisitos de aportes al sistema (lo que implicaría una revisión de la fórmula de actualización de los haberes).
Políticas con el Pami
También proponemos desarrollar políticas articuladas con las intervenciones del Pami, de dos tipos: por un lado, para las personas cuya etapa laboral activa finalizó, pero son autónomas y cuentan con medios físicos y mentales, brindando canales para la integración y revalorización; por el otro, para las personas dependientes, por estar privadas de autonomía funcional, el foco debe estar puesto en proveer una asistencia que garantice la atención de la salud, los cuidados familiares y/o en lugares de residencia.
Finalmente, es prioritario fortalecer la institucionalidad, convirtiendo en Secretaría de Estado a la Dirección Nacional de Adultos Mayores, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, y que la nueva Secretaría articule sus funciones con la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, y Anses, además del Pami.
En quinto lugar, será necesario integrar las políticas de reinserción laboral de trabajadores desempleados e informales, promover una ley que prohíba la discriminación en las búsquedas laborales y fortalecer las instituciones que protegen a este grupo vulnerable. Para contribuir al logro de la (re)inserción laboral de los desempleados y garantizar su protección social resulta imperioso unificar bajo una lógica integral todas las políticas y programas, en particular, el Seguro de Capacitación y Empleo y del Seguro por Desempleo.
Paralelamente, deben integrarse las políticas anti-cíclicas, como el Programa de Recuperación Productiva, para aliviar los efectos de los episodios de crisis económica. Es además vital garantizar un acceso igualitario a las oportunidades de empleo. El establecimiento de límites de contratación según edad, género y/o estado civil, entre otros, crean contingentes de desempleados independientemente de sus aptitudes y desempeño; por lo impulsamos que la Presidencia eleve al Congreso una ley que prohiba la discriminación en las búsquedas laborales y que disponga incentivos para que las empresas cambien el sistema de reclutamiento de personal.
Gala Díaz Langou
Derecho social básico
En sexto lugar, resulta fundamental establecer al cuidado como un derecho social básico y universal, creando un sistema que regule el cuidado y la articulación con provincias y municipios. La categoría del cuidado se refiere a los bienes, servicios, valores y afectos involucrados en la asistencia a niños, mayores, enfermos y personas con discapacidades. Se trata de un trabajo en general no remunerado, desarrollado históricamente en el mundo privado a cargo de las mujeres, y que no es visible, pero que contribuye ampliamente a la reproducción de la fuerza de trabajo. No obstante, es una materia escasamente contemplada en las políticas públicas argentinas.
Es de vital importancia incorporarla en la agenda presidencial, promoviendo, por un lado, un marco normativo que coloque al cuidado como un derecho social básico universal. Sugerimos también avanzar paulatinamente en la extensión de la licencia por paternidad y maternidad, y ampliar la cobertura de estos derechos a los trabajadores/as informales y desempleados/as.
Además, deberían diseñarse políticas que garanticen el acceso a bienes y servicios universales e infraestructura del cuidado, considerando las necesidades diferenciales en cada etapa del ciclo. Como primer paso, es necesario efectivizar la Ley 26.233 de Centros de Desarrollo Infantil.
En séptimo lugar, es importante que la agenda presidencial se comprometa a fortalecer las capacidades y herramientas de los actores estatales que intervienen en las políticas de protección social a escala nacional, provincial y municipal. Sugerimos poner en marcha un sistema de información, monitoreo y evaluación administrado por el Gabinete Nacional de Protección Social, y que comprenda tres dimensiones: (a) indicadores socioeconómicos relevantes, según ciclo de vida y factores de riesgo; (b) registro único de titulares (actuales y potenciales) que se nutra de las bases de datos existentes; y (c) información sobre la ejecución de los programas, políticas y servicios sociales.
Además, sugerimos reorganizar el funcionamiento administrativo de las dependencias del Estado nacional (e incentivar cambios en los Estados provinciales y municipales) para fortalecer y transparentar la gestión de los actuales procesos internos.
Por último, para promover un sistema de protección social integral y federal, proponemos se tenga como horizonte la consolidación de un marco normativo que defina el rumbo estratégico de la protección social. Así proponemos, oportunamente, el impulso a una Ley Nacional de Protección Social que adopte el principio de la universalidad, incentivando la combinación de esquemas de financiamiento contributivos y no contributivos, y afirme la corresponsabilidad entre el Estado y las familias, a la vez que organice con criterios claros quién hace qué en cada nivel de gobierno.
La ley también deberá disponer la obligación del Estado nacional de garantizar un ingreso en cada hogar, asegurar la calidad de atención de las problemáticas específicas de cuatro grupos vulnerables (niños/as y adolescentes, jóvenes, desempleados y trabajadores informales, y adultos mayores) y promover la articulación con los ámbitos sectoriales sociales encargados de la promoción y el fortalecimiento del capital humano (fundamentalmente, salud y educación).
Estas propuestas, por supuesto, no pretenden cerrar la discusión sobre las líneas de acción en el campo de la protección social. Por el contrario, aspiran a enriquecer el debate político a corto y mediano plazo pensando en la Argentina que se viene.
(*) Fabián Repetto y Gala Díaz Langou, director y coordinadora del Programa de Protección Social de Cippec. www.agenda-presidencial.org
