CAPÍTULO IV | Sector fiscal
Si bien el horizonte fiscal de corto plazo no presenta mayores inconvenientes, la tendencia actual enciende señales de alarma. Los países en desarrollo, y más teniendo en cuenta nuestro pasado reciente, necesitan asegurarse altos márgenes de maniobra por no contar con una reputación sólida que les permita salir airosos de situaciones inesperadas. Por lo tanto, el alto crecimiento económico de 2010 pedía una recomposición más significativa del resultado primario que continúa en terreno negativo.
Asimismo, el gasto público se encuentra actualmente en valores récord (37% del PIB), casi 13 puntos porcentuales por encima del promedio durante la convertibilidad. Considerando que la Argentina es un país emergente con acceso limitado a financiamiento externo y un gasto primario que se ha mostrado inflexible a la baja, cuanto mayor sea el gasto primario mayor será la vulnerabilidad a shocks exógenos (condiciones climáticas o nuevos problemas europeos) o endógenos (elecciones 2011). En este sentido, es bienvenido el esfuerzo del Gobierno para recomponer la relación con los mercados internacionales, pero reducir aún más el spread de tasas de interés respecto a los países vecinos exigirá cambios más profundos en la política económica.
Por otro lado, el debate respecto del gasto primario por momentos sigue empantanado en rivalidades (lo público vs lo privado) que la experiencia ya ha demostrado como opciones falsas y que por lo tanto debieran estar superadas.
El gasto público récord no es malo en sí mismo teniendo en cuenta que la Argentina enfrenta problemas de infraestructura y pobreza estructural que exigen una participación activa del Gobierno. Justamente, el debate debería estar centrado en la calidad de dicho gasto público.
Un ejemplo ilustrativo es el gasto publico en educación, que si bien está en niveles récord en términos del PIB, que se le pague más a los maestros o se construya más escuelas no garantiza que se fomente en los alumnos valores y conocimientos fundamentales para la generación futura de ingresos y por ende para contribuir a reducir la pobreza.
Otro ejemplo negativo lo constituyen los subsidios en energía y transporte que benefician a sectores medios y altos. En la otra vereda, políticas como la asignación universal a la niñez son las que deberían guiar la política fiscal hacia adelante.
Recaudación
La recaudación tributaria nacional se ubicó en $409.770 millones en 2010, lo cual implica un incremento de 34,4% respecto a 2009. Esta performance superó las expectativas de inicios de año, producto de un crecimiento vigoroso, inflación en ascenso y precios de commodities elevados. Vale resaltar que la mayoría de los tributos experimentaron una suba superior a 30%, lo cual es un indicador del alcance de la mejora económica durante 2010.
Los cuatro principales impuestos que explican 81% de la recaudación fueron: IVA neto, seguridad social, ganancias y retenciones a la exportación.
Impuesto al consumo. La recaudación por el impuesto al valor agregado (IVA) totalizó $112.501 millones, lo que significa 27,5% del total de la recaudación del año, y aportó 26,3% de los recursos adicionales de 2010. El crecimiento nominal de este tributo (32,5% a/a) se ubicó por encima de la inflación minorista de acuerdo a estimaciones privadas (25% a/a), siendo la diferencia entre ambas una medida imperfecta del incremento en la demanda durante el año.
Seguridad social. Los recursos correspondientes a la seguridad social (24,4% del total) exhibieron una suba de 31,9% y aportaron 23% de los recursos adicionales en 2010. El incremento estuvo ligado al aumento en los salarios en el sector formal de la economía y marginalmente a la creación de nuevos empleos.
Impuesto a las ganancias. El tercer tributo en importancia de acuerdo a la participación sobre la recaudación total en 2010 fue el impuesto a las ganancias (18,6%), que totalizó $76.355 millones. El fuerte crecimiento (37,4%) es consistente con la mejora en la rentabilidad empresaria luego de un 2009 donde la economía aún estaba bajo los efectos de la crisis financiera internacional.
Retenciones a la exportación. Las retenciones a la exportación significaron 11,4% de la recaudación tributaria nacional de 2010, totalizando $46.960 millones. La suba de 46,6% representa el segundo rubro de mayor variación (el primero fueron los impuestos asociados a la importación) y responde a la cosecha agrícola récord en un marco de elevado precios de commodities.
Se espera que la recaudación siga con una dinámica similar, impulsada por una inflación por encima de 25% (lo cual tracciona los reclamos salariales) y precios de commodities estables. Hay algunos interrogantes asociados a la cosecha agrícola y a la rentabilidad de industrias orientadas a la exportación, afectadas por la pérdida de competitividad real.
Gasto primario
El gasto público primario nacional (excluyendo las transferencias automáticas a las provincias por coparticipación federal y leyes especiales) mantuvo un fuerte ritmo de crecimiento en 2010 (+35% a/a) y se ubicó en niveles récord (22% del PIB). Por un lado, el Gobierno buscó recomponer la pérdida de poder adquisitivo de las jubilaciones, asignaciones universales por hijo y remuneraciones, producto de la inflación en ascenso. Esta misma dinámica inflacionaria puso al Gobierno en un dilema con respecto a los subsidios a las empresas: incrementarlos para no producir un impacto adicional en la inflación o seguir la línea de 2009 cuando se mantuvieron prácticamente estables, optando las autoridades por el primer camino. Este gasto público récord es preocupante teniendo en cuenta la baja calidad del mismo, sumado al hecho de que el crecimiento económico de 2010 permitía pensar en una política fiscal anti-cíclica que nunca se concretó.
El rubro de mayor aporte al incremento del gasto primario nacional fue las prestaciones de la seguridad social que totalizaron $106.797 millones, explicando 34% de la variación total del gasto. La suba de 37% a/a corresponde al efecto combinado de mayores haberes medios en el marco de la Ley de Movilidad Jubilatoria y ampliación del número de beneficiarios de la Anses.
Por su parte, las remuneraciones totalizaron $49.246 millones, lo cual implica un incremento de más de 46% anual. Esta suba se explica por el efecto conjunto de mayores salarios (+25% a/a promedio) y un plantel de empleados públicos más numeroso.
Las inversiones públicas en 2010 sumaron $46.460 millones al crecer 29% a/a, variación menor al incremento promedio. La desaceleración en el crecimiento respecto a 2009 que había exhibido una suba de 52% se explica, al menos en parte, por el ciclo político. En 2009, las elecciones tuvieron aparejadas un salto en la inversión pública para luego mostrar una dinámica menos vigorosa.
Un comentario aparte merecen los subsidios al sector privado. En 2010, las autoridades abandonaron cualquier intento de desarticulación de dichas transferencias, observándose un incremento de 33% y destacándose los casos de los subsidios a la energía y a las empresas de comunicaciones. Esto es una respuesta a la aceleración inflacionaria, siendo las tarifas de los servicios públicos y el tipo de cambio las únicas “anclas” frente a dicho fenómeno. La performance favorable de los ingresos hizo posible que el Gobierno financie estos rubros sin mucho “ruido”, pero hacia delante, sí constituye un motivo de preocupación dado que la dificultad para desarmar este laberinto es una función creciente del nivel de los mismos.
En términos más generales, evidencia la inflexibilidad nominal a la baja del gasto primario que el Gobierno ha impulsado con fuerza, especialmente desde 2006. Esa característica intrínseca del gasto primario en la Argentina en conjunción con un nivel récord debería encender señales de alerta hacia delante, sobre todo teniendo en cuenta el carácter electoral de 2011 lo cual dejará al próximo Gobierno (cualquiera que sea) en una situación con poco margen de maniobra.
Deuda
En materia de deuda, el Gobierno decidió continuar durante 2010 con la política de “vivir con lo nuestro”, es decir sin colocar deuda en los mercados voluntarios locales o internacionales y apelando a fondos intra-sector público (Anses, Banco Nación, BCRA) para pagar los vencimientos de capital e intereses del período. De esta manera, se siguió apelando al uso de stocks por el alto costo de endeudamiento, política que no puede seguir por tiempo indefinido.
Sin embargo, merece destacarse el descenso en el riesgo país vinculado a factores locales como internacionales. En relación a los primeros, la buena performance de la recaudación sumado al uso de reservas para el pago de deuda externa ahuyentó cualquier peligro de incumplimiento por parte del Gobierno y señala su voluntad de pago. Por su parte, el contexto externo de bajas tasas de interés en los países desarrollados y una menor aversión al riesgo por parte de los inversores globales los llevó a incrementar la demanda por instrumentos de los países en desarrollo. De esta manera, el spread de tasas con respecto a Brasil retornó a los niveles previos a la crisis post-Lehman. Reducir el spread aún más exigiría cambios todavía más profundos en la política macroeconómica del Gobierno.
Desde el Ministerio de Economía reconocen la importancia de poder endeudarse para seguir impulsando el gasto con las elecciones 2011 en la mira, con lo cual continuaron tomando medidas para normalizar la relación con los mercados financieros internacionales. Esto incluyó:
Canje de los hold-outs durante el período abril-agosto. El monto elegible para el canje ascendía a US$ 18.300 millones, alcanzando una aceptación de 67% (rescate por US$ 12.210 millones). La nueva deuda emitida asciende a US$ 7.179 millones, dividida en los diferentes instrumentos de la siguiente manera: bonos par por US$ 1.921 millones, bonos discount por US$ 4.309 millones y bono global 2017 por US$ 949 millones. Adicionalmente, se entregó una unidad ligada al PIB por cada unidad elegible al canje.
Conversaciones con el Club de París para definir un cronograma de pagos por los US$ 6.420 millones que el Estado le adeuda
¿Cuál es el nivel actual de deuda pública?
A fines del segundo trimestre de 2010 (último dato oficial) la deuda pública asciende a US$ 156.690 millones, cifra que representa 47% del PIB. Más allá de la retórica oficial que enfatiza la política de “desendeudamiento”, desde el canje de deuda realizado a inicios de 2005 y 2010 la deuda se incrementó en términos netos en casi US$ 22.000 millones como consecuencia de la capitalización de la deuda por el CER y otros mecanismos.
Si bien este nivel de deuda es similar al observado al fin de la convertibilidad, el cronograma de pagos no es exigente en el corto plazo, independientemente del acceso a los mercados voluntarios de deuda. Los vencimientos de capital e intereses excluyendo lo correspondiente a títulos en manos de Anses son menores a US$ 10.000 millones en 2011, cifra que no debería constituir un motivo de preocupación.
Resultado primario y financiero
Esta dinámica de ingresos y gastos del sector público nacional permitió una leve mejora del resultado primario como porcentaje del PIB, tanto el oficial como el neto de ingresos extraordinarios (transferencia de utilidades de Anses y del BCRA). Sin embargo esta leve mejora está lejos de constituir una política fiscal anti-cíclica; el importante crecimiento económico daba lugar a una recomposición más significativa de un resultado primario que neto de ingresos extraordinarios continúa en terreno negativo (-0,6% del PIB).
Es difícil no pensar en un 2011 con un deterioro de esta variable teniendo en cuenta el ciclo político del gasto. Si bien el Gobierno no debería tener problemas para cerrar su brecha financiera dado el bajo nivel de deuda pública y el acceso a reservas internacionales, esta situación fiscal deja poco margen hacia delante para enfrentar shocks adversos. En este sentido, es fundamental poder acceder a financiamiento externo a tasas razonables, lo cual permitiría al Gobierno implementar una política anti-cíclica en un contexto externo que en los últimos años da cuenta de una gran capacidad de sorpresas.