ANÁLISIS | Perspectiva
Manuel Garrido
Foto: Gabriel Reig
La transparencia en la gestión del Estado tiene el potencial de mejorar la asignación de recursos públicos, reduciendo las oportunidades para la corrupción y el clientelismo político. El incremento de un flujo de información accesible, precisa, entendible y oportuna es un factor fundamental para determinar el grado de transparencia en la gestión del Estado. La Argentina todavía está lejos de haber alcanzado esta situación.
Sobre este tema y también sobre los vinculados a la justicia, transcurre esta entrevista a Manuel Garrido, director del Programa de Justicia y Transparencia de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) y ex fiscal nacional de Investigaciones Administrativas.
–¿Cuáles son los principales desafíos en materia de justicia en la Argentina 2010?
–En materia de justicia hay distintos niveles de desafíos. Algunos que tienen que ver con la estructura de la Justicia y otros con la relación de la Justicia con otros poderes u otros intereses. En lo que tiene que ver con la estructura, uno de los principales desafíos es algo que está en la agenda política y es la reforma del Consejo de la Magistratura.
Esta reforma tiene que apuntar a garantizar un equilibrio y que ningún sector predomine sobre los otros como está ocurriendo hoy en día. Pero la reforma del Consejo de la Magistratura no sólo tiene que ver con su integración, que es a lo que se le ha prestado mayor atención, sino que también es necesario que la modificación se traduzca en mayor transparencia del funcionamiento del consejo.
El tiempo que demora el sistema argentino en cubrir los cargos de magistrados es sumamente extenso. Eso permite fenómenos irregulares como es el caso de las subrogancias por parte de quienes no son jueces. Por otra parte, hay poca transparencia en cuanto al desarrollo de los concursos, los cuales están muy sospechados. Esto le quita legitimidad al funcionamiento del consejo y desalienta a aquellos que podrían presentarse en los concursos para competir.
Existen otros desafíos: es necesario que haya más accountability, visibilidad y transparencia en el funcionamiento de la Justicia. También, hay que pensar en establecer la participación ciudadana a través de los jurados y hay que prestar atención a los juzgados de menor cuantía, ya que eso repercute sobre el acceso a la Justicia.
–¿Cuáles son los principales desafíos en materia de transparencia en la Argentina 2010?
–En materia de transparencia el principal desafío es que haya una política de transparencia. Esto, como cualquier otra política pública, requiere que haya una planificación sobre cuáles son las iniciativas que se van a desplegar en esta cuestión. La Argentina en los últimos años no ha tenido políticas de transparencia. Además, ha habido un desmantelamiento de los órganos de control y una esterilización de algunas iniciativas que se habían tomado, cuando el tema de la transparencia y la lucha contra la corrupción eran materia de consideración en la agenda pública.
En sí, los principales desafíos en materia de transparencia pasan porque haya una política, un plan con medidas concretas y que se reformulen los organismos de control.
–¿Qué tres medidas concretas en materia de justicia y transparencia le recomendaría al próximo Presidente para adoptar en su primer año de Gobierno?
–En materia de transparencia, se deberían identificar cuatro temas concretos sobre los que avanzar en el primer año o los primeros dos años de Gobierno. Esto exige reformular el funcionamiento de la Oficina Anticorrupción; revisar las políticas que se vienen aplicando y mantener las que efectivamente están funcionando como, por ejemplo, lo relacionado con el control de las declaraciones juradas.
También es fundamental que al menos se cumpla lo que dice el Decreto de Acceso a la Información Pública; aunque lo ideal sería que se avance en una Ley de Acceso a la Información Pública. Es una vergüenza que la Argentina no tenga una ley nacional de acceso a la información y, si bien, en 2003 el decreto fue un avance, en el último tiempo se ha retrocedido en cuanto a los estándares de aplicación.
Por otro lado, habría que transparentar lo relacionado con las compras públicas y la distribución de subsidios.
Con respecto a Justicia, el Presidente debería prestar mucha atención a las personas que designa en el Consejo de la Magistratura y los nombramientos que se hagan de aquí en más. Es importante pensar en reformas procesales y estructurales que den mayor horizontalidad y menor verticalidad al funcionamiento del sistema judicial. Finalmente, habría que modificar la conformación del fuero federal y la organización de la Justicia federal.
–¿Cuáles son las principales debilidades del sistema de administración judicial en la Argentina?
–Las debilidades apuntan a la falta de planificación. Hay muy poca planificación en cuanto a la conformación del sistema judicial. Se vienen arrastrando sistemas ideados con base en modelos de siglos anteriores, con sistemas muy jerarquizados, verticalistas, con apegos exagerados al formalismo y ciertas estructuras sumamente burocráticas.
Desde la vuelta de la democracia, la Argentina no ha tenido una verdadera política de modernización del sistema judicial. Ha habido algunas modificaciones en algunas áreas, modificaciones de tipo normativo, pero hay mucho camino por recorrer en medidas que corrijan este exagerado verticalismo y burocratización del sistema de administración judicial.
Las nuevas tecnologías pueden aportar mucho en lo referido al incremento de la transparencia y al funcionamiento del Poder Judicial. Ha habido muy buenas iniciativas adoptadas por la actual conformación de la Corte Suprema de Justicia, pero creo que hay muchas cosas pendientes que tienen que ver con tener y cumplir con una planificación estratégica.
También creo que una de las deficiencias que tiene el Consejo de la Magistratura es que no ha asumido un rol en el diseño de políticas públicas que implique una modificación de la organización judicial sino que se prestó especial atención a la designación de jueces y a la remoción, y poca al diseño de políticas públicas, evaluación del funcionamiento de los sistemas de justicia para corregir debilidades, y encarar reformas procesales y organizacionales.
El Ministerio de Justicia tampoco ha ocupado ese rol. El ministerio dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, que antes, de alguna manera, estaba dedicado a ocupar ese rol de planificación de políticas públicas, las ha descuidado y ha empezado a desempeñar otros roles. Hoy en día el Ministerio de Justicia se encarga poco de la Justicia y mucho de otras tantas cuestiones que poco tienen que ver con la Justicia.
–¿Cree que la Argentina tiene una política de transparencia?
–No hay una política sino que hay una combinación de políticas que fueron implementadas en períodos anteriores y que siguen funcionando por inercia. Existen algunas iniciativas en algunos niveles provinciales o locales, desarrolladas por algunos gobernadores o intendentes, que se mantienen o están implementándose adecuadamente.
Lo que la Argentina no tiene es un plan federal de promoción de la transparencia o lucha contra la corrupción, y esa es una asignatura pendiente que debe involucrar a todo el país.
Después de más de 10 años de experiencia en la materia, considero que lo que la Argentina se debe es un plan federal con un apoyo adecuado a escala nacional que comprometa a todos los niveles estatales.
–¿Cuáles son las tres medidas más urgentes que recomienda adoptar al próximo Gobierno para reducir la corrupción?
–Las medidas que habría que implementar pasan por lo preventivo. Propondría que se permita un mayor protagonismo del órgano preventivo a escala nacional, que es la Oficina Anticorrupción; y armaría una iniciativa federal que comprometa a los distintos niveles estatales en un plan que abarque cuatro años de iniciativas en contra de la corrupción.
También establecería criterios de evaluación del funcionamiento del Ministerio Público y del Poder Judicial en los casos de corrupción.
–¿Debe modificarse la forma de designación de los jueces? ¿Qué opina del importante aumento que hubo de jueces subrogantes en la Argentina?
–La modificación del Consejo de la Magistratura, en su momento, implicó un avance. Creo que el criterio meritocrático en la designación de los jueces implica una mejora en relación con la situación anterior de discrecionalidad absoluta e incontrolada de la designación de los jueces.
En la Argentina, el sistema estadounidense no funcionaba porque no había ningún tipo de autorrestricción de los poderes Ejecutivo y Legislativo; es decir, que el Senado no cumplía con su rol de control.
Sin embargo, considero que es necesario que el sistema meritocrático no se traduzca en demoras injustificadas. Creo que la experiencia de los últimos años ha sido muy negativa en cuanto a la falta de transparencia, sospechas sobre el manejo de información privilegiada en los concursos, demoras absurdas del trámite de algunos concursos clave. Estos aspectos deben modificarse.
Debería mantenerse un mecanismo de tipo meritocrático pero con un límite en cuanto al tiempo. Creo que se podrían hacer modificaciones que establezcan concursos periódicos independientemente de la producción de vacantes, ya que cuanto más demora hay en publicar los cargos obviamente más se extiende este fenómeno de los jueces subrogantes.
Pese a que la Corte Suprema de Justicia opinó sobre esta cuestión en un fallo y consideró inconstitucional la asignación de jueces subrogantes en 2007, la Argentina no ha corregido ese mecanismo y mantiene esa provisoriedad, donde 22% de los cargos de los jueces nacionales está vacante. Ese es un porcentaje altísimo e intolerable. No puede ser que casi una cuarta parte de los cargos de los jueces estén cubiertos por otros jueces sobrecargando su trabajo o por personas que no son jueces y que nadie sabe cómo fueron seleccionadas, además de carecer de los recaudos mínimos que garanticen su independencia. Esto, de alguna manera, tiene un efecto en las demoras de los concursos para cubrir un cargo, lo que no puede demorar años.
–¿Hay independencia judicial en la Argentina?
–En general, hay independencia judicial. En algunos casos esa independencia se ha resentido por algunas prácticas espurias promovidas en el Consejo de la Magistratura para cubrir algunos cargos políticamente sensibles, que han generado tribus que no responden a ningún tipo de legitimidad política. No se trata de injertos de militantes del Partido Justicialista o el Radical, sino que hay asociaciones que responden a intereses distintos a los políticos que han generado redes informales de influencia en la designación de jueces que creo que son una derivación perversa del funcionamiento del Consejo de la Magistratura.
Considero que esto implica un desafío muy grande al sistema democrático y es justamente la negación de la independencia judicial.
–¿Con una alianza estratégica entre el sector público, el privado y las organizaciones de la sociedad civil, se puede disminuir la corrupción argentina? ¿Qué debería incluir esa alianza para que eso sea posible y eficiente?
–No se puede disminuir la corrupción si no hay una alianza que involucre no sólo al Gobierno sino también a otros sectores como el sector privado. En CIPPEC trabajamos para entender algo más del fenómeno de la corrupción y para involucrar la visión del sector privado en el abordaje de este fenómeno.
La visión tradicional es que era un tema de la Justicia. Esto es totalmente anticuado y fue abandonado hace mucho tiempo en otros lugares del mundo. Hoy, se hace hincapié en la necesidad de adoptar políticas preventivas y, particularmente en la Argentina, teniendo en cuenta la trascendencia de la corrupción en los distintos niveles de la actividad económica y pública, no es posible pensar en una reducción sensible de niveles de corrupción si no hay un acuerdo que implique un avance sustancial y un cambio de prácticas realmente importante.
Desde CIPPEC, estamos trabajando en sensibilizar sobre la necesidad de que se adopten alianzas que abarquen determinadas rondas de actividad. Creo que es fundamental un compromiso serio del poder público, un acuerdo con el sector privado y la supervisión, participación y seguimiento por parte de la sociedad civil.
–¿Aprobará el Congreso antes de 2011 una ley nacional de acceso a la información pública? ¿Qué aspectos no deberían faltar en esa norma?
–Desde CIPPEC deseamos fervientemente que antes de 2011 exista una ley de acceso a la información pública y hemos intervenido, junto con otras organizaciones de la sociedad civil, en recomendaciones acerca del contenido de esta ley.
Lo que no puede faltar en esta ley es una definición clara de qué es información pública, y creo que de ninguna manera eso puede significar un retroceso de la definición que se encuentra en el decreto que está vigente. Debe preverse, además, una legitimación activa amplia. Otra cuestión importante es cuál es el tipo de autoridad que va a velar por el cumplimiento de la ley de acceso y la promoción de la aplicación de esta norma. La ley debe abarcar la información pública de los tres poderes del Estado nacional, o de los cuatro poderes si se considera que el Ministerio Público también es un poder y en el caso del Poder Judicial y el Ministerio Público no debe limitarse a datos de carácter administrativo.
Hoy en día existen ciertos estándares aprobados por la Organización de Estados Americanos (OEA) que entendemos que establecen un piso mínimo que tiende a garantizar ese derecho y que la Argentina debe observar.
