Capítulo VII | El sector social
Por Sergio Woyecheszen (*)
El deterioro de la situación ocupacional resulta más notorio al considerar la evolución de los puestos de trabajo registrados en la seguridad social, tanto por su importancia cuantitativa en la generación de empleo como por sus efectos sobre el bienestar de los hogares, dado que presentan en general una mayor estabilidad, están mejor remunerados, suponen mayor protección legal y el acceso a las redes de seguridad social.
Los datos al tercer trimestre de 2009 muestran una pérdida de más de 176.000 puestos asalariados formales, respecto de igual período de 2008, acumulando una retracción anual superior a los 227.000 (–3,8%). En términos sectoriales, el empleo dentro de la producción de bienes resultó el más afectado, destacándose las caídas interanuales en el segundo y tercer trimestre de 49.000 y 56.000 puestos en la industria (–4,1 y –4,7%, respectivamente), 38.000 y 34.000 en construcción (–9,1 y –8,3%). También resultó de relevancia la retracción en las actividades agropecuarias donde, en iguales períodos, las pérdidas de puestos de trabajo ascendieron a 11.700 y 8.600, respectivamente.
Asimismo, aunque ya en el tercer trimestre del año, la pérdida de empleo en el comercio fue superior a los 12.000 puestos, más de 7.000 en el segmento minorista y casi 5.000 en mayorista (ver gráfico a continuación). Dentro de los servicios, tanto la intermediación financiera como las actividades ligadas al rubro inmobiliario mostraron también un comportamiento contractivo, en el orden de 40.000 puestos en el primer caso y de 15.000 en el segundo. La menor caída o incluso la mejora en otros rubros (como servicios sociales y de salud o enseñanza), lejos estuvieron sin embargo de poder compensar la retracción en el resto.
Salarios
Durante los tres primeros trimestres de 2009, la evolución promedio de los salarios formales no acusó de manera significativa el comportamiento del empleo, y se mantuvo por encima de la inflación(1), lo que derivó en un aumento del salario real medio para este segmento de la estructura ocupacional (ver gráfico a continuación).
En el otro extremo, aunque con comportamientos dispares desde fines de 2008, el gráfico también muestra que tanto los salarios no registrados en la seguridad social como los públicos no logran recuperan aún el poder de compra que tenían a finales de 2001, destacándose no obstante una curiosa dinámica en el caso de los primeros, que casi duplica la evolución del nivel de precios durante 2009. Este hecho, junto a las diferencias en las caídas de empleo según distintas fuentes y a las que existen en la valoración de la canasta básica que sirve de insumo para la medición de la pobreza, explican las brechas existentes en la incidencia de esta última para distintos analistas.
En efecto, si se considera la evolución del nivel de precios recabada por una fuente alternativa(2), la brecha en la valoración de la canasta básica se fue ampliando desde principios de 2007 hasta alcanzar los $427 en octubre de 2009, correspondientes a la canasta de una familia tipo con dos hijos menores, de entre 4 y 9 años (ver gráfico)(3/ 4).
En este contexto, 17% de los hogares se encontraba por debajo de la línea de pobreza (más de 7 puntos porcentuales por encima de lo informado oficialmente), subiendo a 23% en el caso de las personas (vs 13,9%). Si además se considera la posibilidad de cierta sobreestimación de los salarios de los no registrados (predominantemente bajo la línea de pobreza) y la corrección de las caídas de empleo, según se presentó más arriba, la incidencia en el caso de personas gira en torno a 30%.
Cierre de año y perspectivas 2010
La tendencia a la estabilización en los niveles de actividad y empleo hacia el cierre de 2009, junto a las mejores perspectivas en el plano internacional, se enmarca en una serie de elementos que hacen prever un crecimiento económico para 2010 en torno a 3/4%, traccionado tanto por demanda (en especial consumo y exportaciones) como por oferta (cosecha 2010 y crecimiento de la actividad industrial, estimado en 5%).
No obstante, 2010 plantea varios desafíos en materia laboral, en particular en lo referente a la recuperación de los niveles de empleo. Si se considera una elasticidad empleo producto en torno a 0,4/0,5, el crecimiento del empleo se ubicaría en un rango de 1,2 a 2% (entre 192 y 320.000 puestos de trabajo), a lo que habría que descontarle el crecimiento de los que participan del mercado de trabajo, de 128.000 (asumiendo la suba interanual promedio de 2008, que fue de 0,8%). Con estos guarismos, la recuperación de los niveles de ocupación de 2008 no se lograría sino hasta fines de 2010 o principios de 2011, dependiendo de qué escenario se dé en materia de crecimiento y elasticidad empleo producto.
Esto último no invalida la hipótesis de una más rápida recuperación de las horas trabajadas, fuertemente afectadas durante 2009. En la industria manufacturera, por ejemplo, las horas trabajadas han sido la principal variable de ajuste a la hora de enfrentar la caída en los niveles de actividad (que en octubre de 2008 interrumpía un proceso de 72 meses de crecimiento interanual), casi duplicando la caída de los puestos de trabajo (ver gráfico).
Limitaciones de la estructura
Visto en perspectiva histórica, el mercado de trabajo en la Argentina ha mostrado, al menos hasta mediados de los años 70, una mayor integración respecto a sus pares de la región, con un mayor nivel de régimen de salarios, menor incidencia del subempleo y una reducida penalidad relativa de ingresos entre sectores y calificaciones.
Hasta entonces, y a pesar de sus limitaciones, el proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) implicó un notable desarrollo de la estructura económica argentina, cuyas manifestaciones más palpables hacia 1974 eran un desempleo en torno a 4%, nivel de desigualdad con GINI de 0,36 e incidencia de la pobreza que no superaba 5%.
No obstante, se advertía una insuficiencia estructural a la hora de absorber a la totalidad de la mano de obra en niveles adecuados de productividad, producto de la existencia de un amplio segmento de establecimientos productivos (el llamado sector informal) (5) con predominio de unidades de menor tamaño, problemas de escala y rezagadas desde el punto de vista técnico y organizativo, características todas que terminaban por afectar su capacidad de generación de excedentes económicos (6).
Esta es la realidad con la que la Argentina (así como el resto de la región, aunque con especificidades propias), comienza un proceso de fuertes reformas estructurales con vistas a mejorar su inserción en un mundo que cambiaba rápidamente hacia nuevas formas de producción, signadas por la aparición de nuevos paradigmas tecnológicos y el surgimiento de las llamadas Cadenas Globales de Valor (CGV).
Entre ambas dimensiones se forjó un complejo escenario de mayor dependencia externa, fragmentación productiva y social en el que persisten mecanismos que derivan en una fuerte incidencia de ocupaciones informales, a pesar de varios años de fuerte reindustrialización y recuperación del empleo. Como puede apreciarse en el siguiente cuadro, tanto para el segundo semestre de 2003 como para el segundo semestre de 2006 (7), la participación de los asalariados informales en microestablecimientos así como la de no asalariados informales se mantuvo relativamente estable en niveles elevados.
Estas cuestiones, que ya se vislumbraban durante los mejores años post-crisis de 2001, se agudizaron con el resurgimiento de la inflación, primeramente, y con la caída de la actividad derivada de la crisis internacional en el período reciente.
Trayectorias a la informalidad
Además de que la informalidad está fuertemente asociada a las unidades económicas de baja productividad, también se observa que su naturaleza difiere dependiendo del destino de su producción. Por un lado, se encuentra la informalidad de pequeños emprendimientos de baja productividad que producen para el consumo directo local, ante la imposibilidad de insertarse en un empleo asalariado formal en el sector moderno.
Una segunda modalidad reside en la informalidad que se da entre emprendimientos pequeños de baja productividad que producen para la cadena formal, donde las características que en general adoptan los eslabones de la cadena global en manos de los países en desarrollo (menor valor agregado y mayor nivel de competencia) obligó a muchas unidades de producción a ingresar en la informalidad como única estrategia viable.
En ambos casos, la profunda heterogeneidad de situaciones que envuelve al concepto de economía informal, donde se retroalimentan tanto cuestiones de demanda de bienes y servicios (en muchos tramos solventada hoy con la importación), calificación de la población, tipo de actividad de inserción y las características propias del establecimiento productivo y del puesto de trabajo, obliga a trabajar articuladamente en un programa integral de desarrollo, que atienda las necesidades y posibilidades de los diferentes grupos con vistas a generar un tránsito hacia la formalidad sustentable en el tiempo.
Programa que debería contemplar diversas categorías que van desde el entorno (macro y mediano) económico para la producción, el desarrollo productivo y tecnológico de las unidades productivas, hasta las políticas que supongan el continuo progreso de las capacidades sociales de la población, en un marco de profundo diálogo social para pensar en un país productivo, regional y socialmente más integrado.
1- Cabe aclarar que, en la medición de la inflación, se utiliza el índice elaborado por Buenos Aires City, de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.
2- Idem nota 2.
3- Cabe mencionar que se está utilizando el índice general de precios. La mayor o menor incidencia que pueda tener sobre este la evolución de los precios de la canasta altera en más o en menos esta brecha.
4- Esta línea de pobreza estimada se encuentra en torno a las subas programadas en el Salario Mínimo Vital y Móvil, que lo lleva a $1.500 desde enero de 2010, lo que implica un alza de casi 21% respecto de los niveles de un año atrás.
5- Dado que el énfasis a la hora de entender esta problemática estaba puesto sobre las propias unidades de producción, esta conceptualización quedó asociada rápidamente a la idea de heterogeneidad estructural de la CEPAL. Para este tema y el correspondiente a las nuevas formas de producción a escala global, ver recuadro aparte.
6#- Esta conceptualización fue ampliada recientemente, en el marco de la noción de trabajo decente de la OIT (2002), al incorporar a aquellos ocupados que se encuentran fuera de la legislación laboral, independientemente del sector en que se inserte.
7- Se presentan los resultados hasta esta fecha dado que si bien se encuentran disponibles las bases usuarias de EPH posteriores a la misma, no cuentan aún con los controles de calidad adecuados.
(*) Sergio Woyecheszen se desempeña como economista senior en el Centro de Estudios de la Unión Industrial Argentina, siendo además miembro de la Sociedad Internacional para el Desarrollo, capítulo Buenos Aires.
Década del asistencialismo
La agenda que ahora empieza
Hace muchos años, la Argentina era verdaderamente importante en el concierto latinoamericano. Según la CEPAL, su PBI representaba en 1950 30% del PBI de toda América latina. Pero ya en esa misma década, las evidencias señalaban que el país estaba en el camino de la decadencia (gráfico 1).
Por Jorge Colina (*)
Década tras década va perdiendo importancia económica dentro de la región en un proceso fuertemente cíclico de años de bonanza y años de crisis con una tendencia secular hacia la mediocridad. La pérdida de importancia no se debe a que la economía no haya crecido, sino a que ha crecido mucho menos de lo que crecieron los otros países de la región. En un continente que no se destacó por su buen desempeño –junto con África, América latina es la región que menos creció en las últimas décadas– la Argentina experimenta un claro proceso de decadencia.
Década del asistencialismo
En este marco, no debería resultar extraño que la década de 2000-2009, la inmediata anterior a la del Bicentenario, sea la década del asistencialismo. Es la década donde mayor importancia se le da al gasto asistencial. El gráfico 2 presenta datos sobre gasto público asistencial como porcentaje del PBI de los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal).
Se puede observar con mucha facilidad una tendencia paradójica de crecimiento del PBI y crecimiento del gasto asistencial, cuando el sentido común indica que deberían tener tendencias contrarias. También se observa que a partir del 2002 el asistencialismo adquiere un protagonismo que no cesará a pesar de que fue una década de alto crecimiento económico. Esto es lo más importante. La década del 2000-2009 es la de mayor nivel de crecimiento de PBI y, a la vez, la de mayor gasto asistencial.
Debería ser una política no deseada
El asistencialismo no es una herramienta más de la política social. Por el contrario, es la consecuencia del fracaso de las políticas económica y social. Si la economía tuviera la potencia necesaria para ofrecer empleos de calidad a toda la fuerza laboral y las personas tuvieran altos niveles y muy buena calidad de educación y formación para el trabajo, la inserción productiva haría innecesaria la asistencia social.
En los países desarrollados, las instituciones económicas, laborales, educativas y sociales están construidas y orientadas hacia el concepto básico y elemental de que la prosperidad se construye con una economía competitiva, global, abierta al mundo, con mucha inversión, con alta productividad laboral, con altos y homogéneamente distribuidos niveles de educación y formación para el trabajo, y relaciones sociales armónicas. En términos muy esquematizados, en los países avanzados se busca universalizar las capacidades creativas y la armonía social.
En la Argentina del Bicentenario, en cambio, se discute fervientemente la universalización del asistencialismo. Esto es lo que el oficialismo y un abanico muy amplio de la oposición se disputan. La autoría intelectual de la noción de que el Estado le tiene que dar dinero a la gente para compensar los déficits económicos y sociales. Es un retroceso muy preocupante.
Hay recursos para erradicar la pobreza
No se puede pasar por alto que el desempeño mediocre de tantas décadas llevó a que la realidad del país sea de mucha gente viviendo en la pobreza. Las estadísticas oficiales tratan de “esconder” esta realidad afirmando que la pobreza sería de 13% de la población urbana. Las mediciones privadas indican que se ubicaría entre 23% y 30% de la población. En cualquier caso, el nivel de pobreza es alto y algo hay que hacer para atenderlo.
Lo primero es no volver a cometer el error de creer que el crecimiento económico termina con la pobreza. La década de 2000-2009 fue de fuerte crecimiento económico y reducción de la pobreza, pero reducción desde los niveles inéditamente altos que la pobreza había alcanzado en 2002-2003, cuando se ubicaba en 52% de la población, no como reducción de la pobreza que había antes de la crisis de 2002-2003.
A mediados de la década de los años 90, la pobreza era de entre 26% y 28% de la población. En 2009 se ubica en un nivel similar entre 23% y 30%. El punto es que el PBI hoy es 60% superior al que había en el mejor momento de la década anterior. Para reducir la pobreza hace falta crecimiento y políticas focalizadas en los pobres.
Esas políticas focalizadas deben tender a cerrar la brecha de la pobreza, que es la diferencia monetaria entre lo que cada hogar necesita para no ser considerado pobre y el total de ingresos laborales y no laborales de ese hogar. Haciendo un ejercicio de aproximación con los datos de la Encuesta Permanente de Hogares del INDEC, se estima a muy grandes rasgos que lo que los hogares pobres necesitan en promedio para dejar de ser pobres es un ingreso mensual de aproximadamente $1.800.
Lo que los hogares pobres generan en promedio son aproximadamente $1.000. Esto significa que el Estado debería identificarlos, contactarlos y hacerles llegar transferencias asistenciales por $800 por hogar (la diferencia entre $1.800 y $1.000). Esto le demandaría al Estado un gasto asistencial total de aproximadamente $23.000 millones por año.
El gráfico 2 señala que a los fines asistenciales se asigna aproximadamente 2,3 puntos del PBI, sin considerar la asignación por hijo. Dado que el PBI en 2009 alcanzó aproximadamente $1 billón (millón de millones) se estaría hablando entonces de que el gasto asistencial no sería inferior a los $23.000 millones. Esto sugiere que las limitaciones del asistencialismo para reducir la pobreza no están en la insuficiencia de recursos sino en la mala calidad de la gestión pública.
La pobreza de la gestión estatal
La década 2000-2009 estuvo caracterizada desde el punto de vista de la gestión asistencial por la multiplicidad y el desorden de programas dirigidos por los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) y cogestionados por organizaciones de la sociedad civil que no están sometidas a control y que imponen a los beneficiarios prácticas clientelares.
Estas organizaciones otorgan los beneficios asistenciales usando recursos públicos a cambio de “servicios” que los beneficiarios tienen que dar. Estos “servicios” no se limitan solo al voto, como tradicionalmente se pensaba, sino que se innovó movilizando a la gente para manifestar por cosas que están muy lejos de su interés o entendimiento. Así es como pululan las personas movilizadas por organizaciones piqueteras en muestra de apoyo a proyectos de ley, muestras de solidaridad, homenajes o actos de repudio que ninguna persona sensata puede afirmar que sean del interés genuino de las personas movilizadas. Más recientemente se innovó utilizando a los beneficiarios de la ayuda asistencial para ejecutar acciones de “escraches” entre políticos.
Los resultados son los que todo el mundo conoce: fuga de recursos a favor de hogares no pobres, clientelismo político, corrupción y pérdida de valores democráticos. La respuesta de la clase política es ignorar la mala calidad de la gestión estatal y, a cambio, proponer que la asistencia social sea universal.
Se argumenta que siendo el asistencialismo universal, se evitará el clientelismo. Sin embargo, está conviviendo la asignación universal por hijo con los cortes de calle donde ahora se innovó con los campamentos en la avenida 9 de Julio. Esto evidencia que la universalización del asistencialismo no termina con el clientelismo y los métodos antidemocráticos.
Lineamientos para esta década
La respuesta correcta es unificar todos los programas asistenciales en uno solo, de transferencias de ingresos monetarios y focalizarlo en los hogares pobres. La focalización debe ser hecha por el Estado en base a parámetros objetivos y la transferencia debe estar condicionada, pero no a los “servicios” a las organizaciones que demandan respuesta clientelar, sino a la asistencia escolar de los niños y a la prohibición de hacerlos trabajar pidiendo limosnas o abandonándolos en situación de calle.
Y hay que universalizar, pero no la asistencia social, sino la calidad de la educación pública, la salud materno-infantil, el acceso a infraestructura básica y vivienda digna, el acceso a empleos de calidad, y el acceso a una vida segura, libre de los riesgos de la violencia y la delincuencia, para todos, pobres y no pobres. Este camino lo transitan Chile y Uruguay. Este camino debería ser la guía para la Argentina en la década que empieza.
(*) Jorge Colina es economista de IDESA.
