El gasto que no cesa de aumentar

    Capítulo IV | El sector fiscal


    Esto implica el peor resultado desde 2001 y la desaparición de un superávit que, en sus albores, había alcanzado 5,3% del PIB (2004). Dada la historia crediticia más reciente (2001), no debe extrañar que este resultado haya encendido señales de alarma entre analistas y medios especializados.
    Desde el Gobierno han minimizado dicho déficit, resaltando el rol contracíclico del incremento del gasto primario en el marco de la crisis económica y comparándolo con el valor observado en otros países, entre ellos Estados Unidos, que presentará en 2009 un déficit de 11% del PIB.
    Sin embargo, esta comparación es engañosa. EE.UU. experimentó durante la crisis un incremento en el valor de sus títulos públicos consecuencia del fenómeno conocido como flight to quality. La suerte argentina fue contraria, observándose una fuerte salida de capitales y caída abrupta del precio de sus bonos. Por ello, el Gobierno buscó caminos más heterodoxos, cuyo hito máximo fue la estatización de los fondos previsionales. Por otro lado, difícilmente pueda calificarse como contracíclico un incremento permanente del gasto primario financiado con ingresos extraordinarios.
    Sin embargo, el contexto macroeconómico caracterizado por menor salida de capitales, mejor cosecha agrícola e impulso de la demanda externa de Brasil debería ayudar a que en 2010 la divergencia entre el crecimiento de los ingresos y gastos se achique.
    Si además tenemos en cuenta que: (a) los vencimientos de deuda son limitados, (b) se observa una menor aversión al riesgo de los inversores globales y (c) se están tomando los pasos necesarios para recomponer la relación con los mercados internacionales de capitales, un escenario de incumplimiento en los pagos en el corto plazo es improbable.
    En relación a esto último uno de los debates actuales es respecto a la conveniencia del canje de deuda. Algunos lo señalan como una bendición mientras otros lo califican como un salvavidas de plomo, dado que podría dar lugar a un nuevo ciclo de endeudamiento en dólares similar al observado durante la década de los 90. De acuerdo a nuestra opinión, normalizar la relación con el resto del mundo siempre es positivo, lo cual no significa que ello por sí solo resuelva los problemas fiscales latentes.
    El gasto público se encuentra actualmente en valores récord (36% del PIB), casi 13 puntos porcentuales por encima del promedio durante la convertibilidad. Teniendo en cuenta que la Argentina es un país emergente con acceso limitado a financiamiento externo y un gasto primario que se ha mostrado inflexible a la baja, cuanto mayor sea el gasto primario mayor será la vulnerabilidad a shocks exógenos (condiciones climáticas o evolución económica en EE.UU. en forma de W) o endógenos (elecciones 2011). Por otro lado, la calidad de dicho gasto público es dudosa y está fuera de la agenda de debate pública. Un ejemplo ilustrativo es el gasto público en educación, que si bien está en niveles récord en términos del PIB, que se le pague más a los maestros o se construya más escuelas no garantiza que se fomente en los alumnos valores y conocimientos fundamentales para la generación futura de ingresos y por ende contribuya a reducir la pobreza.
    Si bien el horizonte fiscal de corto plazo no presenta mayores inconvenientes, la tendencia actual no es alentadora. Los países en desarrollo, y más teniendo en cuenta nuestro pasado reciente, necesitan asegurarse altos márgenes de maniobra por no contar con una reputación sólida que les permita salir airosos de situaciones inesperadas. Al margen de este fenómeno coyuntural, la Argentina se debe desde la vuelta a la democracia un debate de fondo sobre la política fiscal y calidad del gasto que todos los Presidentes hasta el día de la fecha han querido esquivar y que constituye la piedra angular de un desarrollo sustentable.

    Ingresos

    Crecimiento mínimo, con inflación

    La recaudación tributaria se ubicó en $304.931 millones en 2009; un incremento de 13,2% respecto a 2008. Pero la estatización de las AFJP a fines de 2008 hace que dicha variación no refleje fielmente el estado de situación: excluyendo los fondos de la seguridad social la recaudación creció solo 5% a/a a pesar de una inflación minorista estimada en 15%.

    Esta merma en la recaudación en términos reales refleja: (a) la contracción de la demanda privada, (b) la menor rentabilidad empresaria y (c) el colapso del comercio exterior (impactando tanto en precios como en cantidades) producto de la crisis financiera internacional y la mala campaña agrícola.
    Los cuatro principales impuestos que explican 81% de la recaudación fueron: IVA neto, seguridad social, ganancias y retenciones a la exportación.

    Impuesto al consumo. La recaudación por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) totalizó $84.935 millones, lo que significa 27,9% del total de la recaudación del año, y aportó 21,4% de los recursos adicionales de 2009. El crecimiento nominal de este tributo (9,8% a/a) se ubicó por debajo de la inflación minorista de acuerdo a estimaciones privadas (15% a/a). La diferencia entre ambas mediciones es una medida imperfecta de la contracción de la demanda.

    Seguridad social. Los recursos correspondientes a la seguridad social (24,8% del total) exhibieron una suba de 48,1% y aportaron 69,2% de los recursos adicionales en 2009. El incremento estuvo ligado a la estatización de las AFJP y el aumento de los salarios formales, en un marco de leve caída de los puestos de trabajo.

    Impuesto a las ganancias. El tercer tributo en importancia de acuerdo a la participación sobre la recaudación total en 2009 fue el impuesto a las ganancias (18,2%), que totalizó $55.552 millones. Sin embargo, su crecimiento fue magro (3,6% a/a) por el impacto sobre la rentabilidad empresaria de la recesión y los costos en ascenso.

    Retenciones a la exportación. Las retenciones a la exportación significaron 10,5% de la recaudación tributaria nacional de 2009, totalizando $32.042 millones. Esto implica una caída de 11,1% respecto al guarismo de 2008 y una diferencia considerable respecto al valor que estaba incluido en el presupuesto 2009 ($49.444 millones). La merma en los precios de los commodities y las cantidades exportadas fue parcialmente compensada por la depreciación del tipo de cambio (17,6% en promedio).
    Se espera que la recaudación muestre un comportamiento más favorable durante este año teniendo en cuenta la mejora en el nivel de actividad, la estabilidad de los precios internacionales y una mejor cosecha agrícola. Esto ya se vislumbra en lo sucedido en noviembre y diciembre, donde se observó una variación de la recaudación neta de seguridad social cercana a 18% a/a.


    Gastos

    Un ritmo vertiginoso

    El gasto público primario nacional (excluyendo las transferencias automáticas a las provincias por coparticipación federal y leyes especiales) mantuvo un fuerte ritmo de crecimiento en 2009 (+29% a/a) y se ubicó en niveles récord (20% del PIB).

    Este instrumento de política económica fue utilizado de forma desarticulada con tres objetivos complementarios: compensar la merma en la demanda privada, impulsar la “maquinaria electoral” durante el primer semestre del año y transferir discrecionalmente fondos a las provincias que entraron en dificultades financieras. Hacia adelante, preocupa la dificultad y/o falta de voluntad del Gobierno para detener el crecimiento vertiginoso del gasto.
    El rubro de mayor aporte al incremento del gasto primario nacional fueron las prestaciones de la seguridad social que totalizaron $79.311 millones, explicando 34% de la variación total del gasto. La suba de 32% a/a corresponde al efecto combinado de mayores haberes medios en el marco de la Ley de Movilidad Jubilatoria (+18% promedio) y ampliación del número de beneficiarios de la ANSES.
    Las inversiones públicas en 2009 sumaron $35.925 millones al crecer 52% a/a, convirtiéndose en el segundo rubro en cuanto a su aporte a la variación total del gasto primario. Esto se explica en parte por el ciclo político del gasto primario, es decir la suba del gasto observados en períodos electorales, que por la limitación de los recursos se concentró en mayo-junio (+120% a/a).
    Por su parte, las remuneraciones totalizaron $33.866 millones, lo cual implica un incremento de más de 37% anual. Esta suba se explica por el efecto conjunto de mayores salarios (+14% a/a promedio) y un plantel de empleados públicos más numeroso.
    Un comentario aparte merecen los subsidios al sector privado. Si bien la tasa de crecimiento de este gasto se desaceleró a 18% luego de dos años de crecimiento por encima de 100%, el Gobierno no logró su objetivo de reducir este gasto (–3,5% de acuerdo al Presupuesto 2009). El intento de aumentar exponencialmente las tarifas de energía (electricidad y gas), que tenían precios irrisorios en comparación con otros países de la región, chocó con el malhumor popular que obligó a dar marcha atrás con la medida.
    Los incrementos tenían implícitos la idea de que hay una correlación positiva y significativa entre consumo y nivel de riqueza, hecho que no se verifica empíricamente en la Argentina dado que las familias de menores ingresos suelen tener más hijos y al no tener acceso a gas de red utilizan medios eléctricos para calentar los hogares.
    Este hecho pone de manifiesto el error de diagnóstico del Gobierno respecto a su política de subsidios. Actualmente, le resulta difícil desarticular el laberinto de subsidios cruzados y sobre todo apelar a incrementos exponenciales en vez de una política gradualista.
    En términos más generales evidencia la inflexibilidad nominal a la baja del gasto primario que el Gobierno ha impulsado con fuerza, especialmente desde 2006. Esa característica intrínseca del gasto primario en la Argentina en conjunción con un nivel récord debería encender señales de alerta hacia delante.

    Deuda

    Esfuerzos por normalizar

    El Gobierno debió en 2009 “vivir con lo nuestro”, sin colocar deuda en los mercados voluntarios locales o internacionales y apelando a fondos intra-sector público (ANSES, Banco Nación, BCRA) para pagar los vencimientos del período. Continuó apelando al uso de stocks por el alto costo de endeudamiento, política que no puede seguir por tiempo indefinido.

    Este panorama estuvo vinculado a la mayor aversión al riesgo por parte de los inversores como consecuencia de la crisis global, sumado a incertidumbres propias de la Argentina. De hecho, luego del susto inicial que impactó a los países emergentes de manera generalizada se observó un comportamiento selectivo por parte de los inversores: durante el segundo semestre Brasil y Colombia, por ejemplo, pudieron hacer colocaciones de deuda a tasas y plazos favorables.
    Desde el Ministerio de Economía reconocen la importancia de poder endeudarse para llevar adelante una política contracíclica genuina (o seguir impulsando el gasto con las elecciones 2011 en la mira), con lo cual a partir del mejor contexto internacional concentraron los esfuerzos por normalizar la relación con los mercados financieros internacionales. Esto incluyó:
    • Adelantamiento del pago capital por US$ 2.150 millones en concepto de BODEN 2012, buscando mostrar la capacidad y voluntad de pago del Gobierno.
    • Canje de instrumentos que ajustan su capital por CER (índice que sigue el IPC manipulado del INDEC), por nuevos títulos atados a la tasa BADLAR.
    • Presentación de la documentación necesaria ante la SEC de Estados Unidos para reabrir el canje de deuda. Vale recordar que los hold-outs totalizan US$ 30.000 millones.
    • Conversaciones con el Club de París para definir un cronograma de pagos por los US$ 6.420 millones que el Estado le adeuda.

    ¿Cuál es el nivel de deuda?
    A fines del tercer trimestre de 2009 (último dato oficial) la deuda pública ascendía a US$ 143.800 millones, cifra que representa 45% del PIB. Más allá de la retórica oficial que enfatiza la política de “desendeudamiento”, desde el canje de deuda realizado a inicios de 2005 la deuda se incrementó en US$ 16.650 millones como consecuencia de la capitalización de la deuda por el CER y otros mecanismos.
    Si bien este nivel de deuda (si sumamos los holdouts) es similar al observado al fin del período de la convertibilidad, el cronograma de pagos no es exigente en el corto plazo independientemente del acceso a los mercados voluntarios de deuda. Los vencimientos de capital e intereses excluyendo lo correspondiente a títulos en manos de ANSES es de US$ 10.000 millones en promedio para 2010-2011 (3,2% del PIB).

    Resultado primario y financiero
    Esta dinámica de ingresos y gastos del sector público nacional generó un importante deterioro del resultado primario, que de no ser por la estatización de las AFJP y el uso de los DGI girados por el FMI, hubiera pasado a signo negativo luego de seis años de superávit. Excluyendo estos ingresos extraordinarios, el deterioro fue superior a $39.700 millones y $47.500 millones para el resultado primario y financiero, respectivamente. Más allá de la discusión sobre la contabilización creativa de dichos ingresos, lo preocupante es que fueron utilizados para elevar el gasto corriente de manera permanente.
    El panorama de las finanzas provinciales tampoco es alentador: el resultado primario estimado para 2009 es un déficit cercano a los $10.000 millones. Llama la atención como volvieron a terreno negativo con ingresos que crecieron 475% entre 2001 y 2009. Las perspectivas para el 2010 no son favorables dado que el gasto se concentra en sueldos y es difícil bajar el ritmo de crecimiento por este concepto dado la elevada inflación.

    Política fiscal 2010

    Fondo del Bicentenario

    A fines de diciembre se anunció la creación del Fondo del Bicentenario por US$ 6.500 millones para garantizar el pago de los vencimientos de deudas e intereses en 2010, financiado con reservas internacionales del BCRA, apelando al inefable concepto de reservas de “libre disponibilidad”.

    Desde el Ministerio de Economía justificaron la creación del fondo por la certidumbre que brindaría a los mercados y por el diferencial entre el rendimiento de las reservas internacionales y el costo de endeudamiento del Gobierno. Esto último refleja una falta de comprensión respecto al valor de las reservas internacionales, que no se deriva del rendimiento de los activos en los que están invertidos, sino en su posesión para hacer frente a shocks inesperados (por ejemplo, la salida de capitales privadas observada en 2008-2009).
    Paradójicamente, esta decisión derivaría en un conflicto entre el BCRA y el Poder Ejecutivo, generando incertidumbre de manera innecesaria. Más allá del legítimo e importante debate sobre la autonomía del BCRA y sobre si esta decisión viola la Carta Orgánica del organismo, en el fondo de la discusión se encuentra la política fiscal de 2010-2011.
    Como mencionamos en anteriores capítulos, el gasto primario se encuentra en un nivel récord y no hay indicios de que la tendencia alcista se detenga. En este sentido, debe tenerse en cuenta que en 2010 el aumento del gasto primario del Gobierno nacional tendrá un piso de 12% considerando los siguientes aspectos:
    • Incrementos en los haberes jubilatorios durante 2009 (+ $14.000 millones). Este valor no incorpora los aumentos que se darán en 2010 en base a la ley de movilidad jubilatoria.
    • Incrementos en los salarios públicos ya otorgados en 2009 (+ $4.500 millones).
    • Subsidio a la niñez (+ $10.000 millones).
    Si bien se espera que la recaudación levante cabeza como consecuencia de una mejora en la cosecha agrícola, una recuperación de la rentabilidad empresaria y una inflación en ascenso las cuentas siguen sin cerrar. Seguramente parte de la solución sea la transferencia del resultado cuasi-fiscal del BCRA: nuestra estimación del resultado financiero neto del BCRA para 2009 asciende a $20.000 millones, consecuencia de la devaluación observada.
    Por lo tanto, de no observarse un “ajuste” (léase una desaceleración más agresiva de la tasa de crecimiento) el financing gap del Gobierno consolidado en 2010 será cercano a los US$ 9.000 millones. Aunque tal vez ex post no fuera sido necesario utilizarlo (sobretodo si se normaliza la relación con los mercados internacionales), el Fondo del Bicentenario busca asegurar que la fiesta del gasto público continúe en 2010.