Nueva política exterior

Por Daniel Alciro

Cristina Fernández y Angela Merkel

Además, como dice el jurista británico William Twining, el derecho ya no se divide, en “nacional” e “internacional”. La necesidad de regular los movimientos de capital o la actividad de las trasnacionales, así como la urgencia por incriminar el terrorismo, el tráfico de drogas o los delitos de lesa humanidad, ha creado un derecho supranacional y jurisdicciones que están por encima de los Estados.
De hecho, nuestra Constitución establece hoy día que “los tratados con las potencias extranjeras son ley suprema de la Nación” (artículo 31): una importante restricción a los poderes domésticos.
A esa “desnacionalización” del derecho han contribuido también los mercados comunes, como la Unión Europea o Mercosur, que tienen normas superiores a las legislaciones internas.
Así como Rouvin advirtió a principios del siglo 20 que la diplomacia ya no era un monopolio de los diplomáticos (ver recuadro Fuerzas profundas), hoy debe convenirse que la política exterior dejó de ser monopolio de Presidentes y cancilleres.
No es que los jefes de Estado y los ministros de Relaciones Exteriores se hayan vuelto inútiles o impotentes. Conservan muchas facultades, pero ya no pueden pretender que sus países hablen con una sola voz.
Las Naciones Unidas no tendrán capacidad para obligar a un país a adoptar cierta conducta (salvo, en casos excepcionales, mediante el Consejo de Seguridad), pero condicionan e introducen restricciones. Un ejemplo: si en el seno de la ONU sigue creciendo el apoyo al presunto derecho kelper de autodeterminación, la Argentina verá alejarse aún más las posibilidades de recuperar las Malvinas.
En materia económica, también existen condicionantes al ejercicio de la soberanía. En los contratos de inversión y casi toda transacción privada en la cual la parte más fuerte es una empresa extranjera, se pacta la “prórroga de jurisdicción”. Eso significa que, en caso de diferendo, éste será sometido a jueces extranjeros, los cuales aplicarán leyes extranjeras.
Aun sin cláusula de prórroga jurisdiccional, conflictos entre nacionales y extranjeros suelen ser sometidos casi regularmente a laudos privados, o de organismos internacionales, mediante compromisos arbitrales que no pasan por los Gobiernos.
Las limitaciones a la jurisdicción interna serán tanto mayores cuanto más avance la integración sudamericana. En Europa, el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas y el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea, tienen facultad para anular decisiones de los países miembros, y hasta para imponerles sanciones.

Nuevos actores
Otro factor que recorta las funciones externas de los Estados nacionales es la aparición de las provincias (o states) como actores de la política internacional. Alberta, Nueva Gales del Sur o Córdoba celebran acuerdos con empresas, bancos y organismos internacionales, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico o el Banco Interamericano de Desarrollo.
Los comités interministeriales, estatuidos por distintos organismos y tratados, también son fuente de decisiones que terminan condicionando el accionar interno de los propios Gobiernos a los cuales pertenecen los ministros.
En la Argentina, en vez de comprender la globalización, se tiende a “resistirla”.
Un ejemplo puede verse en Estado y Globalización. El caso argentino, un libro de tres ex ministros del Poder Ejecutivo: Rafael Bielsa, Roberto Lavagna y Horacio Rosatti. En ese volumen, publicado en 2005, Bielsa define “la política exterior argentina”; Lavagna habla de “política económica y deuda”; Rosatti, por último, se ocupa de “la globalización, la estadidad y el derecho”.
El libro tiene un mérito: reconoce que la globalización ha venido a cambiar muchas cosas. Pero tiene, también, un defecto: no propone una estrategia para adaptarse a la nueva realidad, sino que ensaya ilusorias fórmulas para derrotarla.
La reciente campaña electoral mostró a todos los candidatos en una actitud que, en el fondo, no tenía diferencias. Todos ellos trataban la política exterior como un área de gobierno. Se discutía quién sería el canciller si ganaba tal o cual candidato, como si toda la política exterior pudiera elaborarse en el Palacio San Martín.
En general, predominó la retórica favorable a Mercosur, cuyas consecuencias no todos los candidatos parecían prever.
El periodismo, por su parte, trató el tema con liviandad. Se limitó a decir que, en caso de ganar, Cristina Fernández de Kirchner mantendría una agenda internacional más activa que la de su esposo, Néstor: un Presidente de cabotaje. No obstante, los medios coincidieron en señalar a Jorge Taiana como candidato a continuar en el puesto de Ministro de Relaciones Exteriores, para el cual lo designó el actual Presidente.
Lavagna anticipó que su eventual canciller sería Abel Posse; Alberto Rodríguez Saá promocionó a Juan Archibaldo Lanús; y Ricardo López Murphy sugirió que, en el supuesto de llegar al poder, le confiaría las relaciones exteriores a Julián Obiglio.
Todo eso, en realidad, importaba muy poco.

Estrategias que no se discuten
Quizás fuera buena idea crear, en el ámbito de la cancillería, un Consejo Nacional de Relaciones Exteriores, con la participación de distintos ministros, gobernadores, empresarios y expertos.
Un consejo de esa naturaleza debería analizar estrategias que hoy nadie se discute y, en algunos casos, ni siquiera se plantea:
1- Precios internacionales y subsidios. Con los actuales precios del maíz, la soja y otros productos del agro, ¿conviene insistir en la eliminación de los subsidios estadounidenses y europeos a la agricultura? Estos precios, sin precedentes, están determinados por un factor que no desaparecerá de la noche a la mañana: la ampliación de la demanda, provocada por la irrupción de grandes compradores como China, India y Rusia. Países como la Argentina no necesitan, hoy, los mercados tradicionales. Y la eliminación de subsidios tendría una contrapartida peligrosa: deberíamos abrir el mercado argentino a bienes y servicios estadounidenses y europeos, en perjuicio de la industria nacional, o de nuestra libertad de elegir otros proveedores.
2- Maastricht sudamericano. Si queremos tener un Mercosur genuino, debemos estar preparados a aceptar muchas cosas. ¿Queremos una política fiscal común? ¿Queremos una política monetaria común? ¿Aceptaríamos una moneda única? ¿Nos allanaríamos a que, en todos esos aspectos, la voz cantante la llevara Brasil, así como la voz cantante en Europa la llevó Alemania?
3- Nueva división de comercio internacional. Para ser actores principales en el comercio mundial, debemos especializarnos en determinados productos y desarrollar ventajas competitivas. Esto implica abandonar la idea de autosuficiencia, heredada de la sustitución de importaciones. ¿Estamos listos para imitar a Estados Unidos, que decidió dejar de fabricar televisores y entregó su mercado a Sony, Sanyo o Hitachi? ¿Podríamos aceptar que la Argentina dejara de competir en textiles o calzado?
4- Acuerdos de libre comercio. Chile tiene acuerdos de libre comercio con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA, por sus siglas en inglés), la Unión Europea, la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC, formada por Suiza, Noruega, Liechtenstein e Islandia), China y Corea del Sur. ¿Es sensato que nos obstinemos en no tener acuerdos de libre comercio? Podemos postular que los negociemos colectivamente, desde Mercosur, pero ¿vamos a militar dentro del grupo para que busquemos activamente esa negociación? ¿Nos sumaríamos a la estrategia del Presidente uruguayo, Tabaré Vásquez, y su ministro de Economía, Danilo Astori, que pugnan por un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos?
5- Pragmatismo económico e independencia política. Estados Unidos es el principal cliente que tiene Venezuela y, a la vez, 70% de las importaciones venezolanas provienen de Estados Unidos. ¿Somos capaces, nosotros, de entender que los intereses comerciales corren por cuerda separada de los intereses políticos? ¿Podemos hacer buenos negocios con Venezuela sin hacernos chavistas, o sin que se sospeche que lo somos por el hecho de mantener un intercambio intenso?

Para adaptarse al mundo actual, no bastan las protocolares visitas de Estado, los encuentros secretos de los cancilleres, los intercambios de condecoraciones y los discursos en asambleas internacionales.
Se necesita una nueva política exterior, interdisciplinaria, que incorpore a diversos representantes del sector público y del sector privado a la toma de decisiones.

Errores y aciertos

Ni tanto ni tan calvo

El gobierno de Néstor Kirchner mostró gran torpeza en el manejo de las relaciones internacionales. Se ilusionó, ingenuamente, con una supuesta inversión de US$ 20.000 millones que haría China. Incumplió compromisos con Chile, cortándole el suministro de gas, para disimular internamente los desastres de una política energética falta de toda previsión. Sublevó a la población de Gualeguaychú con la intención de que Uruguay se sintiera forzado a parar la construcción de una pastera en Fray Bentos; ahora la pastera está por empezar a producir y la Argentina se quedó con un conflicto indeseable.
Los errores son tantos que la oposición no necesitaría exagerar. Sin embargo, lo hace. Una de las acusaciones infundadas de los opositores es que Kirchner es llevado de las narices por el presidente venezolano Hugo Chávez. No es cierto. Ambos mantienen una difícil relación y se esfuerzan por disimular sus diferencias. Pero hay hechos que muestran claramente la distancia que los separa. Uno de esos hechos es la relación con Irán:

Hugo Chávez y Mahmud Ahmadineyad

Chávez en su sexta visita oficial a la República Islámica de Irán
1° de julio de 2007. El presidente Hugo Chávez llegó a Teherán en su sexta visita oficial y se entrevistó tanto con su par iraní, Mahmud Ahmadineyad, como con el Líder Supremo, Ayatolá Jamenei, máxima autoridad de la Revolución religiosa islámica.
En su anterior visita, en 2006, Chávez había dicho en la capital iraní: “Hemos venido a Teherán para reiterar que estaremos al lado de Irán en cualquier tiempo y bajo cualquier condición”. Ahora proclamó: “Dios bendiga esta tierra”.
En una conferencia conjunta, Chávez y Ahmadineyad, el Presidente venezolano destacó: “La actual cooperación bilateral, entre Venezuela e Irán, no tiene precedentes.”
El encuentro de este año con el Ayatolá Jamenei renueva el mantenido el año pasado, cuando Chávez afirmó ante el Líder Supremo: “Juntos podremos derrotar el imperialismo”.
Acompañado por el propio Chávez, el Ayatolá explicó entonces, en conferencia de prensa: “Hoy todo el mundo musulmán y los pueblos árabes, así como las naciones libres del mundo, respaldan a Hezbollah en su valiente resistencia a los Estados Unidos y el régimen sionista”.
Sostuvo el Ayatolá, en presencia del Presidente venezolano: “Los crímenes del régimen de Tel Aviv contra el Líbano, no tienen precedentes”.
Chávez ostenta la más alta condecoración que confiere la República Islámica de Irán “como expresión de gratitud” por su apoyo al plan nuclear iraní y su oposición a una resolución de la Agencia Internacional de Energía Atómica, que pretendía frenar dicho plan.

Irán acusa a Kirchner de servir los intereses de Estados Unidos e Israel
6 de octubre de 2007. El embajador de Irán ante las Naciones Unidas presentó una “formal protesta” por los dichos del presidente Kirchner, quien el 25 de septiembre, hablando ante la Asamblea General de la ONU, vinculó a Irán con la voladura de la Asociación Mutual Israelita (AMIA), en Buenos Aires, hace 13 años.
En carta dirigida a Srgjan Kerim, presidente de la Asamblea, Mohammad Khaza’i se quejó de las “absurdas acusaciones” de Kirchner y dijo que el caso AMIA no fue esclarecido por culpa de la “corrupta e ineficiente” Justicia argentina. Ésta solicitó a Interpol, en octubre de 2006, el arresto del ex presidente iraní Akbar Rashemi Rafsandjani y otros altos funcionarios de su gobierno que presuntamente participaron en la organización de los atentados.
Según el embajador iraní, su país no tiene nada que ver con el hecho, y es víctima de un “escenario montado por ciertos sectores de Estados Unidos y de Israel para manchar la imagen de Irán”.
Srgjian Kerim dijo que a Irán no le extrañó que Kirchner se refiriese al tema AMIA porque “lo habían anticipado medios estadounidenses y sionistas”, pero que el Gobierno iraní no esperaba que el argentino se dejara influir a tal punto “por la propaganda envenenada de los Estados Unidos e Israel para dañar la imagen de Irán”.
Antes del viaje de Kirchner a Nueva York, el encargado de Negocios de la embajada iraní en Buenos Aires, Mohsen Baharvand, había advertido que, si el presidente Néstor Kirchner acusaba a Irán ante las Naciones Unidas, “muchos países entenderán que la Argentina está a favor de la guerra”.