Por Javier Rodríguez Petersen
Axel Rivas
Foto: Diego Fasce
La nueva ley, aprobada por el Congreso a fines del año pasado, con el voto casi unánime de las distintas bancadas y promulgada apenas días después –el 11 de enero– por el Poder Ejecutivo, fue recibida con beneplácito por casi todos los actores vinculados con la educación. Por una vez –otra más, en realidad– la legislación admite la necesidad de que aumenten los fondos destinados al sector educativo y pone metas específicas en términos de participación en el Producto Bruto Interno (PBI).
El incremento de la participación del gasto en educación sobre el PBI es progresivo. La ley 26.075 establece que el presupuesto consolidado de la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires debe representar este año 4,7% del PBI y pasar a 5% en 2007, a 5,3% en 2008, a 5,6% en 2009 y, finalmente, a 6% en 2010. Desde entonces, debería mantenerse la proporción. La progresión está atada a que, efectivamente, el PBI crezca durante los próximos cinco años para evitar que un estancamiento o una recesión obliguen a sacar dinero de otra área para cumplir con la ley; en ese caso, los gobiernos nacional, provinciales y porteño deberán discutir qué hacer.
Igualmente, todo apunta a que, al menos este año y los dos siguientes, la economía seguirá creciendo. Así, el presupuesto educativo debe incrementarse a pasos acelerados, ya que tiene que aumentar como porcentaje de un PBI que, al mismo tiempo, crece a un ritmo elevado. A partir del PBI que el Gobierno previó para este año en la ley de presupuesto ($593.974 millones), el gasto educativo consolidado debería ser de $27.916 millones (frente a los alrededor de $23.280 millones del año pasado); anticipando que el crecimiento económico del año que viene debería ser calculado en alrededor de 6%, la inversión en educación tendría que saltar a no menos de $31.480 millones. Y eso sin tener en cuenta que el crecimiento económico de este año fue subestimado en el presupuesto, por lo que el salto para 2007 tendría que ser aún mayor.
Más allá de las cifras específicas, la ley recoge un reclamo histórico de la sociedad: que se dedique una mayor atención –desde el punto de vista presupuestario– a la educación. A las escasas oposiciones en el Congreso, el proyecto sumó el apoyo de todos los gobiernos provinciales, los principales sindicatos y asociaciones del sector y ONG.
Uno de los cuestionamientos de especialistas es si realmente hacía falta una ley o hubiese sido más provechoso partir de una política educativa sólida y defendible que hiciera que los recursos llegaran a través del presupuesto. Un segundo punto, que más que una crítica es un llamado al debate, pasa por cómo usar los fondos. Y un tercero está relacionado con cómo verificar el efectivo cumplimiento de la ley.
Fondos
El Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) es una de las ONG que aplaudió la sanción de la ley y, además, se comprometió en un programa de tres años para el monitoreo de la misma.
Axel Rivas, coordinador del área de Política Educativa del CIPPEC, explica que la meta de financiamiento (llegar a 6% del PBI) “tiene tres pilares: el aporte nacional, la asignación específica por coparticipación y el gasto de las provincias”.
Básicamente, la ley establece que el esfuerzo necesario para ir alcanzando las metas progresivas debe ser compartido por la nación y las provincias: ambas deben mantener el gasto que realizaron el último año –como proporción del PBI– y sumar 40 y 60%, respectivamente, de la erogación necesaria para alcanzar la meta del año correspondiente. Dentro de 60% de esfuerzo correspondiente a las provincias fue fijado un mecanismo de asignación específico –que funcionarios de Educación destacan como uno de los principales avances de la legislación– por el cual una porción del aumento de la coparticipación (que llega como máximo al total del esfuerzo adicional) que recibe cada distrito es destinado obligatoriamente a educación; para ello, cada gobierno debió abrir una cuenta especial a la cual se depositan esos fondos.
La parte de la nación, señala Rivas, es relativamente sencilla de verificar en la ley de presupuesto: sólo hay que ver el producto estimado y, con la fórmula adecuada, calcular cuánto dinero destina el PEN al área por encima del porcentaje del PBI del año anterior para corroborar que esa suma extra represente 40% de la diferencia entre el presupuesto educativo anterior y el necesario para alcanzar la nueva meta. Y comprobar la ejecución de esas partidas.
Dificultades
De los tres pilares, añade el analista, “lo más difícil de monitorear es que cada provincia mantenga su gasto educativo en relación con el PBI, dado el esfuerzo fiscal que eso representa. Al riesgo de que haya provincias que ‘sobrecumplan’ y otras que lo ‘subcumplan’ –agrega–, se suma el hecho de que varias provincias plantean una contradicción de términos entre la Ley de Responsabilidad Fiscal y la de Financiamiento Educativo, y sostienen que cumplen con una o con la otra pero que no pueden cumplir con las dos. Uno de sus propuestas es que el gasto educativo sea considerado como inversión y deje de formar parte del gasto corriente, aunque es difícil que la nación acepte esto”.
Otro de los hechos que dificulta el monitoreo es la necesidad de contar con información actualizada. Desde CIPPEC señalan que apenas cuatro provincias –Córdoba, Chubut, Santa Fe y Tucumán– cumplen con la obligación de informar en sus páginas web sobre el presupuesto educativo y su ejecución, mientras que la mayoría tiene datos incompletos o atrasados y hay seis –una cuarta parte– que no tienen absolutamente nada.
De hecho, hacia fines de agosto todavía había distritos que no habían terminado de entregar la información presupuestaria correspondiente al año pasado al Ministerio de Educación. Especialistas del sector mencionan que a los habituales atrasos se suma cierta resistencia a brindar datos por parte de los responsables del área en las provincias, debido a que gran parte del sector docente ve en los requerimientos de información sobre el gasto, una mirada puramente economicista.
En CIPPEC creen que recién en septiembre u octubre tendrán los datos para empezar a analizar si la ley se está cumpliendo en el año en curso. En los hechos, admite Rivas, “hay que esperar al consolidado que hace Educación, que es el oficial según la ley; van a pasar dos años y recién en 2008 se va a ver el de 2006, y eso no ejerce ninguna presión política porque en ese plazo cambian los ministros y se adaptan los discursos”.
Otra complicación surge de los objetivos distintos de cada ministerio. Con la mira puesta en tener un mayor control del superávit, Economía viene subestimando el crecimiento del PBI, lo que tiene una doble repercusión en las metas del presupuesto educativo: al ser el PBI mayor que el previsto oficialmente, la inversión presupuestada para educación no llega en realidad al porcentaje del producto al que alcanza en teoría; y, una vez corregido el PBI y calculado el del año siguiente, el salto para llegar a la nueva meta es superior al previsto.
Otro problema reconocido –aunque relativamente fácil de subsanar– es que gran parte de la ley todavía debe ser reglamentada. Si bien se fijaron criterios globales para la distribución de los fondos, por ejemplo, no se estableció el peso de cada uno, de modo que todavía existe un “enorme componente discrecional”. Algunos economistas fiscalistas suman otro cuestionamiento: que se obligue a las provincias a destinar un presupuesto determinado a educación en lugar de respetar su autonomía y dejarlas realizar su presupuesto en base a sus propias necesidades.
Y todavía hay otra cuestión central: qué se define por gasto en educación. Por un lado, está claro que lo son los salarios o la infraestructura, pero ésta suele salir del presupuesto de otros ministerios, como los de Obras, Planificación o Economía. También hay programas nacionales que las provincias incluyen entre sus gastos educativos pero que en realidad salen del tesoro nacional. Y hay muchos fondos que son destinados a zonas grises que podrían o no contabilizarse: comedores escolares, cursos de especialización para las fuerzas de seguridad, talleres vinculados a la cultura y una lista de etcéteras.
Objetivos
La discusión sobre a qué dedicar el incremento de fondos puede dividirse en dos partes. Por un lado, hay objetivos más o menos específicos declamados en la propia ley y las provincias deben priorizar unos u otros en los acuerdos bilaterales que, por la misma legislación, deben alcanzar con la nación. Por el otro, está la discusión sobre el modelo educativo a la que convocó Filmus, con algo de iniciativa propia, pero también a instancias de la comunidad educativa y de gran parte de los actores del sector.
Las metas de la ley apuntan a lograr la inclusión en el sistema educativo de 100% de los niños de 5 años y aumentar la de los de 3 y 4; garantizar el mínimo de 10 años de escolaridad obligatoria; lograr que 30% de los alumnos tengan jornada extendida; promover estrategias para la permanencia en la escuela de los menores de hogares pobres; avanzar en la universalización de la escuela media o polimodal; erradicar el analfabetismo; expandir el uso de tecnología; fortalecer la educación técnica; mejorar las condiciones laborales y salariales de los docentes y jerarquizar la investigación.
La misma legislación fija además tres prioridades a las que deben destinarse los fondos que resulten del mayor porcentaje en el PBI: mejorar las remuneraciones docentes, adecuar las plantas a una matrícula creciente y jerarquizar la carrera docente.
El hecho de que cada provincia deba llegar a un acuerdo bilateral con el PEN es considerado un avance. Por un lado, permite a los ministerios provinciales establecer metas específicas en el marco de los fines de la ley; por otro, si los convenios especifican objetivos mesurables, el monitoreo presupuestario puede acompañarse con un análisis sobre los logros.
Salarios
El lugar privilegiado que ocupa en la ley el rubro salarios es analizado simultáneamente como una posible limitación a los otros objetivos de la ley y como una oportunidad para la jerarquización de la docencia. Y también como algo lógico: hoy 90% del gasto educativo se destina a sueldos.
En medio de la carrera electoral que se da tanto a escala nacional como provincial para el año próximo, los gobernadores seguramente se verán tentados a utilizar los fondos adicionales para satisfacer las demandas de aumentos salariales y cumplir con dos exigencias al mismo tiempo, la de la ley y la de los sindicatos. Si bien ello implicaría menos dinero para otros cuestiones centrales, Rivas destaca que eso ya es de por sí bueno no sólo porque mejoraría los sueldos de los docentes sino también porque incidiría en la calidad de la educación al restar días de paro y sumar jornadas efectivas de clase.
Además, señala el analista de CIPPEC, el rubro salarios incluye no sólo los aumentos sino también otros aspectos directamente vinculados con la calidad, como la incorporación de docentes especiales o el aumento de las horas de clases, y a la jerarquización de la carrera, los sueldos de los especialistas dedicados a la formación docente o la cantidad de cursos de actualización. Ante esas posibilidades, un funcionario de Educación desliza: “Un gasto eficiente destinaría parte del presupuesto a institutos de formación”.
Dentro del mismo tema, hay al menos dos aspectos que deben señalarse. El primero es que, según aseguran funcionarios, la creencia de que las suplencias docentes representan un porcentaje importante dentro de la masa salarial es en gran medida errónea. El segundo es que, aunque la intención sea evitar grandes desigualdades entre distintos distritos, las políticas de compensación salarial de la Nación suelen crear problemas en las estructuras de sueldos de las provincias por el achatamiento de la pirámide salarial.
Junto a los sueldos, el otro destino en el que más que probablemente se concentrarán los fondos es en infraestructura. Los motivos son varios: primero, y con absoluta lógica, porque hay un déficit estructural tanto en capacidad como en mantenimiento que es común a la mayor parte de los distritos; segundo, porque es más que probable que próximamente se incorporen como obligatorios los últimos años del secundario/polimodal, con lo que debería crecer aún más la matrícula; y, tercero, porque es un gasto justificable y mesurable que las autoridades provinciales podrán mostrar fácilmente a la Nación.
La nueva ley
Junto con los objetivos propios de la ley de financiamiento corre el debate global sobre la educación, que hoy se concentra en las discusiones para el armado del proyecto de una nueva Ley Nacional que reemplace a la “vieja” (tiene trece años) Ley Federal.
Nuevamente, el primer cuestionamiento de analistas del área pasa por la necesidad de hacer una nueva ley: “El Gobierno –señalan– quiere poner todo en debate y, en realidad, hay muchas cosas sobre las que ya se debatió extensamente y elementos de la ley vigente que podrían aprovecharse. La pregunta es si no alcanza con analizar qué habría que cambiar de la ley del año 1993 para hacerla más eficaz”.
Un informe especial de CIPPEC sobre el área educativa se pregunta, entre otras cosas, si la nueva ley propondrá verdaderos cambios o será una declaración de principios y lineamientos genéricos; si favorecerá la unificación nacional de criterios o mantendrá una amplia heterogeneidad favoreciendo la diversidad del federalismo; y si tratará temas sensibles como la carrera docente y los exámenes de los alumnos.
Rivas señala como una oportunidad la iniciativa de fortalecer el Consejo Federal de Educación haciendo que sus decisiones sean vinculantes, de modo tal que las provincias –tal como lo reclaman– tengan un mayor poder de decisión pero repartido en un organismo democrático y federal. También se manifiesta convencido de que la legislación “debería servir como una especie de guía” para el destino de los crecientes fondos de educación.
Cumplimiento
Con sus más y sus menos, y aun reconociendo que todavía está pendiente la parte más importante del debate (a qué educación destinar los fondos), la ley de financiamiento establece metas económicas específicas e intenta conciliarlas con aspectos operativos que hagan posible su cumplimiento.
De todos modos, tal como señala un especialista del sector vinculado con la cartera que conduce Filmus, parece bastante probable que su efectividad termine dependiendo del ministro de Educación de cada provincia. “La ley –señala– sirve sobre todo a un ministro que la ve como un instrumento para mejorar el lugar desde el cual discutir, para el que la ve como un arma para el debate sobre fondos con Economía o Hacienda”.
Por su parte, Rivas admite que, incluso más allá de lo que terminen fijando los convenios bilaterales, “en la práctica es casi imposible” establecer un sistema de premios y castigos que, además, golpearía con mayor probabilidad a los distritos más necesitados.
Para el especialista de CIPPEC, será fundamental “la presión que ejerzan los medios, la sociedad civil y los sindicatos”. Para ello, cuenta con la ventaja que significa el hecho de que la educación permita “cierta legitimidad” a los actos de los gobernantes, “que fue, justamente, lo que llevó a la sanción de esta ley”. M
