El pasado miércoles 11 de junio, en Brasilia, los presidentes de la Argentina
y Brasil volvieron a reunirse por tercera vez en un mes. La primera, también
en tierra brasileña, había sido cuando Néstor Kirchner
era todavía candidato presidencial; la segunda, cuando Luis Inacio Lula
da Silva asistió a su asunción en la Casa Rosada.
Y aunque una semana más tarde volverían a verse las caras en Asunción,
con motivo de una cumbre para los presidentes de los países del Mercosur,
fue en el tercer encuentro cuando Lula y Kirchner expresaron su firme vocación
de profundizar el proceso de integración regional política y económica
entre la Argentina y Brasil.
En plena sintonía, ambos mandatarios hicieron declaraciones bastante
ambiciosas. “La buena relación entre la Argentina y Brasil puede
despertar en los países de América del Sur el sueño de
la integración, de modo que sea un objetivo concreto”, afirmó
Kirchner. “Estamos ante la oportunidad más importante de la historia
de los dos países para concretar la asociación política,
económica, física y social”, enfatizó Lula.
En septiembre, el presidente brasileño hará una nueva visita a
Buenos Aires. Para entonces, los dos gobiernos esperan haber delineado las bases
y los mecanismos administrativos para crear el Parlamento del Mercosur y el
instituto monetario a cargo de la creación de una moneda común.
A la luz del letargo en el que había caído el proceso de integración
en la segunda parte de los años ’90, los gestos y los dichos de
Kirchner y de Lula parecían excesivos. Tanto como para remitir a la dimensión
política que el Mercosur tuvo en sus orígenes, allá por
los años de Raúl Alfonsín y José Sarney. La categórica
declaración conjunta en el Palacio de la Alvorada (residencia presidencial
brasileña) pretende señalar el relanzamiento del bloque regional.
Para el especialista en Relaciones Internacionales Roberto Bouzas (economista,
BA/MA en la Universidad de Cambridge), la década pasada puede dividirse
en tres períodos: el de “transición” (que va de 1991
a 1994), caracterizado por una interdependencia económica creciente,
una mínima brecha entre los acuerdos y su implementación, una
agenda común y un ambiente externo favorable.
“La era de los mercados” (1995 a 1998), constituiría el segundo
período, en el que el Mercosur comenzó a enfrentar dificultades
crecientes, puesto que “la agenda de negociaciones entró en
una etapa dominada por temas particularmente conflictivos”.
En tanto, Bouzas llama “tiempos de turbulencia” al período
que arranca en 1999, en paralelo con la devaluación del real, aunque
ello no significa que haya sido su detonante. Sin embargo, a pesar de las afirmaciones
de Kirchner y de Lula, el economista afirma que todavía no puede caracterizarse
una cuarta etapa porque antes “habría que poner término
a la anterior, algo que no está nada claro”.
En ese sentido, para Bouzas, las intenciones de ambos presidentes deben materializarse
para dar inicio a un nuevo período. “En la actualidad parece
existir la voluntad política de devolver al Mercosur parte de su dinamismo
perdido, pero para que eso se transforme en realidad son necesarias acciones
concretas”, sintetiza.
En la misma línea se pronuncia el economista Fernando Porta (titular
de Redes, Centro de Estudios sobre Ciencia, Desarrollo y Educación Superior),
para quien el actual contexto político implica un mejor ambiente para
discutir las numerosas cuestiones que hay que resolver y para que el Mercosur
ingrese una vez más en una etapa mucho más promisoria. Y subraya
que tal contexto “es una condición necesaria, pero de ningún
modo suficiente”.
En la actualidad, las economías nacionales son tan volátiles y
frágiles como lo eran hace seis meses o dos años. Se trata de
economías muy vulnerables a eventuales shocks externos, que en el caso
de producirse pueden desbaratar cualquier buena intención en términos
políticos. Sin embargo, Porta no se imagina a la Argentina fuera del
Mercosur. “Sucede que, a diferencia de lo que ocurría hace diez
años, las cuatro economías son bastante más interdependientes
en lo comercial y eso tiene un impacto muy importante en los grandes flujos,
sin duda, por imperio de la liberalización del mercado, que tuvo éxito”,
razona.
Así planteado, aun en escenarios de turbulencia como los que sacudieron
a la región desde mediados de los ’90 a esta parte, no es previsible
una drástica reducción en el intercambio comercial. Ello, incluso
en el escenario actual, cuando la integración no avance mucho más
allá de lo que hoy es, un área de libre comercio con los mismos
aranceles en determinados productos.
En términos concretos, según Porta, “estamos en un punto
donde resulta difícil que Brasil deje de ser un mercado significativo
para las exportaciones argentinas, porque aun con reversiones en el plano institucional,
los flujos de intercambio están sostenidos, entre otras cosas, por estrategias
empresariales que ya están desplegadas en el ámbito regional”.
En el creciente proceso de globalización, a Bouzas no le preocupa “la
Argentina fuera del Mercosur, sino un Mercosur irrelevante, porque el proceso
de globalización es un proceso en marcha. Pero también es una
propuesta de política. Con frecuencia los dos aspectos aparecen confundidos
en el debate público, a veces por ignorancia y a veces por interés.
Un debate sustantivo de política debería distinguir entre lo que
es un proceso de mercado y lo que constituyen elecciones de política,
sin presentar unos por otros”, explica.
Alca, el proyecto de Estados Unidos
En diciembre de 1994, en Miami, tuvo lugar el primera Cumbre de las Américas.
Los presidentes de los 34 países del continente acordaron el establecimiento
del Área de Libre Comercio de las Américas, o Alca, en la cual
se eliminarían, de manera progresiva, las barreras al comercio y a la
inversión. El cronograma diseñado entonces prevé su entrada
en vigencia “no más allá de diciembre de 2005”.
Sin embargo, el proyecto estadounidense hoy parece estancado. Incluso, su implementación
en los términos y los plazos se desdibuja día a día. La
impresión actual de Porta difiere de la que tenía hace un año
y medio, por ejemplo: “Hoy el Alca es sólo un proyecto. Lo que es
una realidad es el Nafta, es una realidad el acuerdo de Estados Unidos con Chile,
y es una realidad el Mercosur”, sostiene.
Además, para Porta, ha variado bastante la estrategia de Estados Unidos
en relación con el tratado de libre comercio continental. La idea de
un Alca aparecía hace uno o dos años como una alternativa frente
a la disolución del Mercosur, pero esa visión ha cambiado a partir
de la evolución y el rumbo elegido por la Argentina y Brasil. “Me
parece que los estrategas norteamericanos han mudado esa idea hacia la de una
construcción más moderada del Alca, paso a paso, con un sistema
de premios y castigos”, afirma.
Al respecto, Bouzas sostiene que la responsabilidad del proceso de integración
regional recae en los gobiernos de la región. “Estados Unidos es
un actor importante, pero si la región crece, consolida su democracia
y se integra se convertirá en un socio atractivo para la primera potencia”.
Ahora, ¿implica esta situación una ventaja para los países
miembros del Mercosur, de cara a las futuras negociaciones sobre el ingreso
al Alca? Para Bouzas, el nivel al que ha avanzado hasta el momento el proceso
de integración regional, no supone demasiadas ventajas. Luego completa:
“En todo caso, puede servir como excusa para no negociar, lo cual es una
posición respetable, pero que debe ser planteada en esos términos”.
En la cumbre presidencial del 11 de junio, en Brasilia, los dos gobiernos coincidieron
en que se debe negociar en bloque el ingreso al Alca. El mandatario argentino,
incluso, aclaró: “No hay ni habrá ninguna clase de sociedad
bilateral con Estados Unidos. Cualquier acuerdo que hagamos será como
Mercosur, o sea, el cuatro más uno”. Mientras que Lula agregó:
“El bloque va a negociar unido con el Alca, con la Unión Europea
y en la Organización Mundial del Comercio”.
Según Bouzas, si se aspira a convertir al bloque en un instrumento de
negociación frente a terceros, debe constituir antes una unión
aduanera creíble. En ese sentido, para él, el Mercosur es apenas
una idea de ello, y cuando las ideas se repiten sin materializarse se desgastan
y pierden su atractivo. “A menos que el Mercosur se convierta en un instrumento,
perderá su utilidad en la relación de sus miembros con terceros”,
asegura.
El desafío del liderazgo regional
La cuestión del liderazgo regional es uno de los desafíos de neto
corte político que permanece sin solución casi desde los orígenes
del proceso de integración. Aunque debería estar claro que Brasil
es el líder natural del bloque, la Argentina se ha resistido a reconocerlo,
principalmente durante la presidencia de Carlos Menem. Y es quizás esa
falta de reconocimiento la que haya tornado ineficiente el papel que a Brasil
le correspondía.
Para Porta, “la Argentina se planteó el tema del liderazgo como
si fuera una pulseada y, así amenazado, Brasil fue llevado a ejercer
un liderazgo conflictivo para sus socios, no incluyente de sus intereses”.
Resultó entonces muy difícil aceptar la subordinación (entendida
como oposición al liderazgo) sin una efectiva contraprestación
y garantía del cuidado de los intereses del conjunto.
Es posible que en adelante haya una mayor predisposición de la Argentina
a aceptar a Brasil como líder del bloque y se diluya el temor de este
último, para ejercerlo con determinación y sin perder de vista
los intereses particulares y los del conjunto. Sin embargo, Bouzas piensa que
el problema del liderazgo sigue indefinido y se pregunta: “¿Tendrá
la Argentina la capacidad de liderar el Mercosur a través de las ideas?”.
Y, a su vez, “¿tendrá Brasil la capacidad de traccionar a
la región y constituirse en un líder benévolo que no agrava
la inestabilidad regional?”. Para Bouzas, estas preguntas no pueden responderse
de manera anticipada, porque se trata de un proceso de desarrollo.
El presidente Kirchner buscaba dar una muestra de voluntad política y
de complementariedad cuando expresó: “Queremos ser una voz en el
mundo. No estamos hablando de una integración retórica, ni de
luchas mezquinas por liderazgos antihistóricos”.
Pero además de una mayor afinidad y predisposición política
entre los socios, en especial entre la Argentina y Brasil, es necesario contar
con capacidad para financiar los conflictos. Porta suma este elemento y pone
como ejemplo el caso de la Unión Europea: “Los europeos dispusieron
de recursos para financiar los conflictos que el proceso de integración
presentaba, y eso también hace al liderazgo”. Así, si en
el marco de la integración se provocaba la crisis de las zonas siderúrgicas
francesas, por ejemplo, se destinaba una suma de recursos para reconvertir a
la mano de obra o para asistir a esas regiones.
En ese sentido, el financiamiento de los conflictos es un aspecto que el Mercosur
tiene que resolver, a partir de mecanismos e instrumentos creíbles que
ayuden al proceso de ajuste estructural de los perdedores inmediatos. Pero el
mayor obstáculo que el bloque tiene para conformar un fondo común
es el nivel de endeudamiento de cada uno de los socios. M