Desde hace varios meses, la provincia de Buenos Aires ocupa la atención de los analistas internacionales, preocupados porque su crisis fiscal podría complicar aún más la ya difícil situación de la economía nacional.
Las dimensiones de la Provincia justifican, por cierto, una consideración especial. Su producto bruto equivale a 38% del nacional; lo que significa que por cada diez pesos que se generan en la Argentina, aporta casi cuatro.
El tamaño de la economía bonaerense es de unos US$ 92.000 millones anuales y supera a varios países de la región. Es mayor, por ejemplo, que la suma de Chile y Uruguay. Además cuenta con uno de los cordones industriales más importantes de América latina, generador de casi la mitad (48%) de la producción industrial del país.
De los 37 millones de habitantes de la Argentina, 14 millones viven en la provincia de Buenos Aires y sólo su población escolar es superior a la población total de Uruguay.
Como territorio productivo, el bonaerense sólo es superado en la región por el estado brasileño de San Pablo y el Distrito Federal mexicano. En términos geográficos, su territorio es apenas menor que Alemania, y mayor que Italia. No es desdeñable, tampoco, la capacidad exportadora de la Provincia: 40% de las ventas al exterior de la Argentina tienen origen bonaerense. Durante la crisis del tequila, las exportaciones bonaerenses jugaron un papel preponderante y fueron el pilar del crecimiento exportador de 1995, puesto que Brasil es uno de sus principales puertos de desembarco.
Desde el punto de vista social, Buenos Aires es una tierra de contrastes: conviven allí la pobreza extrema y la desocupación junto a los sectores más pudientes.
Marea roja
Según advierten los economistas especializados, la situación fiscal de la Provincia transita por un camino de cornisa. Hace dos meses, el gobierno provincial demoró el pago de aportes sindicales para poder hacer frente a sus compromisos externos. Fue entonces cuando los gremios opositores a la gestión del gobernador Carlos Ruckauf denunciaron que la Tesorería de la provincia de Buenos Aires había retenido los aportes sindicales que se les descuentan a los empleados públicos bonaerenses y la liquidación de horas extras y viáticos. En ese momento, fuentes de la Tesorería reconocieron al diario La Nación la existencia del problema y lo vincularon con el cercano vencimiento de títulos de deuda provincial emitidos en euros, por unos US$ 120 millones.
Al intentar minimizar la situación, voceros del Ministerio de Economía bonaerense se quejan de que “siempre se advierte que la Provincia no va a pagar esto o aquello y al final eso no ocurre”. Las fuentes, que admitieron las dificultades de la coyuntura, indicaron, sin embargo, que el gobierno de Carlos Ruckauf , “tiene asegurado el financiamiento para todo el año gracias a la programación conjunta y los acuerdos alcanzados con el gobierno nacional”.
En marzo, la Tesorería provincial dispuso la “interrupción preventiva” del pago a proveedores y la anulación de las liquidaciones de horas extras, viáticos y combustible para empleados de la administración pública. La medida coincidió con vencimientos de deudas por $ 150 millones. Para hacer frente a sus compromisos de este año, la Provincia ya consiguió financiación externa por $ 700 millones, pero antes de fines de diciembre necesitará reunir otros US$ 1.200 millones.
Por otra parte, y a poco de asumir el mando del Palacio de Hacienda, Domingo Cavallo llegó a un acuerdo bilateral con la Provincia para reducir su déficit. En realidad, el nuevo pacto permitió poner en práctica el acuerdo firmado en agosto del 2000 entre la Provincia y la Nación para reducir el déficit a cero en tres años, plazo que luego se prolongó hasta el 2005.
Los ejes del nuevo convenio son:
- eliminación progresiva del déficit fiscal, con pautas trimestrales
y anuales, hasta su desaparición en el 2005; - tercerización del cobro de impuestos bonaerenses;
- convergencia del programa financiero entre la Nación y la Provincia;
- ratificación del acuerdo entre el Banco Provincia y el Banco Central
para encuadrar a la entidad provincial en las reglas generales del sistema
financiero.
Clima inhóspito
Para Jorge Sarghini, ministro de Economía de la provincia de Buenos Aires, “la situación de la Provincia no escapa al contexto de la Nación; dependemos de la evolución de la macroeconomía y de las condiciones de mercado, porque financiamos partes muy importantes del presupuesto con recursos propios. En momentos como éstos, con caída de la recaudación y aumento de las demandas sociales, necesitamos mayor financiamiento, y cuando el contexto es crítico, la ecuación a resolver es compleja”.
El Ministro saca cuentas y estima que, desde el comienzo de la recesión en el segundo trimestre de 1998 hasta el primer trimestre de 2001, se perdieron en el país cerca de US$ 46.000 millones de PBI. “Esto significa que la Provincia perdió, en el mismo lapso, casi US$ 17.000 millones, lo que representa una caída de US$ 650 millones en la recaudación, con su consecuente impacto en la financiación. A esto se agrega que la retracción en el ingreso per cápita fue de casi 10% en ese período, en el que además hubo tres impuestazos a escala nacional y con las tasas de interés en alza. Todo esto tuvo, y tiene, efectos negativos sobre la recaudación provincial, a pesar de que la Provincia no agravó la situación con medidas de carácter recesivo como reducción de salarios, aumento de impuestos o abandono de los programas sociales o de apoyo a la producción”.
Según Sarghini, la deuda provincial suma US$ 4.100 millones, una cifra que no supera 3,5% de todo el stock de deuda pública argentina.
Márgenes estrechos
Para Ricardo Angelucci, director del Instituto de Estudios Fiscales y Económicos (Iefe), una consultora privada especializada en la provincia de Buenos Aires, la situación fiscal del primer Estado argentino es complicada. En los primeros cuatro meses del 2001 se lleva ejecutado un déficit de más de $ 600 millones que, proyectado, excedería el déficit estimado según el presupuesto, aunque estaría dentro de los márgenes del último pacto firmado por la Provincia.
“El problema no es sencillo. Por un lado, a pesar de que la percepción del conjunto de la sociedad es que los servicios que brinda la Provincia son ineficientes, 90% del gasto bonaerense está asociado a gasto social, como educación, salud y justicia, o a transferencias a los municipios y pago de intereses. Por otra parte, 55% del gasto total se destina al pago de salarios. En definitiva, los márgenes para reducir el gasto son muy acotados. Y la recesión incorpora un condimento adicional: el gasto social que crece en la crisis, porque en los últimos tres años parte de la clase media se ha volcado al hospital público y a la escuela estatal.”
Por el lado de los ingresos, la cuestión es aún más complicada. Un estudio del Iefe detectó que todos los tributos bonaerenses tienen una elasticidad al ingreso mayor que la registrada en los impuestos nacionales. Es decir que, cuando el nivel de actividad decrece, los tributos provinciales caen en mayor magnitud y, además, en mayor medida que los impuestos nacionales. Esto torna al sistema tributario provincial más vulnerable al estado del ciclo económico. De esta forma, la solución de corto plazo al problema fiscal es que la economía vuelva a crecer. “Esperamos que los ingresos provinciales crezcan más que el PBI por el efecto elasticidad. Para el largo plazo, la solución es encarar un verdadero proceso de transformación que actúe sobre los mecanismos de percepción de ingresos que los haga menos vulnerables al ciclo económico y sobre la eficiencia del gasto. Con el acuerdo firmado por el gobernador Ruckauf con el ministro Cavallo, parece haberse optado por la alternativa del ajuste de tipo tradicional”, dice Angelucci.
Para Dante Sica, director del Centro de Estudios Bonaerense (CEB), el incremento registrado recientemente en la deuda provincial fue importante, pero obedece a la situación recesiva de la economía argentina. Entre diciembre de 1999 y el mismo mes del 2000, la deuda pública efectiva del Estado provincial se incrementó 120%, llegando casi a US$ 4.000 millones.
En el ranking de provincias, Buenos Aires es la primera del país en deuda absoluta. En cambio, si se analiza la deuda per cápita, está en los últimos lugares. La deuda bonaerense representa un 3,9% de su PBI, 7,7% de los ingresos propios del Estado provincial y 6% de sus gastos.
Sica opina que hay dos elementos negativos que vienen condicionando la recaudación durante los últimos meses. El primero es el aumento de la presión fiscal nacional, que repercutió en el ingreso de los contribuyentes; y el segundo tiene que ver con la continuidad del ciclo recesivo. Además, el contribuyente está sometido a un efecto, que él llama estrés fiscal, producido por las necesidades del conjunto de los estados nacional, provincial y municipal de reducir sus déficit.
Horizonte de conflicto
Más de la mitad de la recaudación de la provincia de Buenos Aires depende del impuesto a los ingresos brutos y, luego, del impuesto inmobiliario, que aporta 16% de la recaudación.
Para José Sbatella, miembro del directorio del Iefe, lo que genera conflictos en la deuda provincial es el horizonte. “El aumento del déficit es producto de la recesión. Y la estructura de la Provincia funciona con el impuesto a los ingresos brutos, básicamente, y recursos propios. Los otros son sellos, automotores e inmobiliarios. Pero ingresos brutos es el más fuerte y está ligado al consumo, que está cayendo”.
“El sistema tributario tendría que estar basado en ingresos directos y no ligados al consumo. Si el sistema tributario no fuera regresivo, se le cobraría a quien tuviera capacidad adquisitiva. Hay que considerar que en este país hay un ajuste impositivo cada tres meses. Y habrá otros. Por otro lado, cada vez que se creó un nuevo impuesto, fue al consumo. La estructura regresiva tributaria es muy grande. La provincia de Buenos Aires reproduce este esquema.”
Demandas crecientes
Sarghini opina que, efectivamente, la Provincia debe embarcarse en una reforma tributaria, pero para que eso suceda “hay que preservar la solvencia fiscal y debemos hacerlo desde una perspectiva que mejore la competitividad del conjunto de la economía. Es decir, hay que hacerlo en el marco de una reforma nacional. Porque si queremos atacar la competitividad y bajar los costos de nuestra producción y sólo vamos por ingresos brutos, su peso en la competitividad es bajo. Cualquier sustitución de ingresos brutos se vuelve compleja con un IVA de 21% o la existencia de otros impuestos que tienen un impacto mayor en los costos de producción que el de ingresos brutos. Hay que hacerlo de una manera integral para que la consecuencia de esa reforma tributaria sea positiva desde el punto de vista del crecimiento”.
El contexto fiscal de la Provincia se oscurece más si se tiene en cuenta que, tal como reconoce Sarghini, las demandas sociales aumentan y la recesión persiste, con su consecuente impacto en las finanzas provinciales.
La desocupación afecta fuertemente a algunos de los distritos bonaerenses. La encuesta permanente de hogares del Indec releva cuatro aglomerados claves de la Provincia: los partidos del conurbano, Bahía Blanca, La Plata y Mar del Plata. El último registro, de octubre del año pasado, muestra que los aglomerados bonaerenses tienen una tasa de desocupación superior a la media nacional, que fue de algo más de 14%. El pico máximo en la Provincia lo registró Mar del Plata, con un índice de desempleo de 20%, el más alto del país, y aunque el conurbano registró 16,5%, fuentes gubernamentales estiman que en la próxima medición sobrepasará los 18 puntos.
Por otra parte, la distribución del ingreso se tornó fuertemente inequitativa. Cuatro años atrás, la quinta parte más rica de la población del Gran Buenos Aires se llevaba 49% de los ingresos. Ahora esa franja socioeconómica se queda con casi 52% de los ingresos, mientras que el quintil de los más desfavorecidos percibe menos de 10%.
Al parecer los más de 20 programas que el gobierno bonaerense implementó para paliar la pobreza no surtieron un efecto apreciable en los últimos tres años.
Lo que sí tuvo efectividad fue el revalúo inmobiliario que se concretó en el aumento de la recaudación del impuesto. Con mayores controles sobre las declaraciones de las nuevas construcciones y, en especial, sobre los barrios privados que florecen entre las villas de emergencia del conurbano, el impuesto inmobiliario provincial fue el único que creció en recaudación durante el año pasado. Pero, como explica Sarghini, no alcanza a compensar la caída de un tributo tan ligado a la actividad como el de ingresos brutos.
Sbatella dispara: “Entre la Provincia y la Nación se ha disparado una carrera para ver quién cae antes. Si la recesión sigue, el default de la Provincia es inevitable. Está atada a la Nación. Si hay crisis interna y no se incrementa la actividad, la Provincia cae antes. Por eso la sensación es que hay una especie de carrera contra reloj”.
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