A la hora de diagnosticar la actual situación económica del país, Domingo Cavallo parte de tres puntos básicos:
- El país atraviesa por una prolongada y profunda recesión
que, virtualmente, ya habría derivado en una depresión. Una
manifestación de ese proceso es la deflación de precios que
se ha venido registrando. - El peso se encuentra sobrevaluado en relación con el dólar
en no menos de 20%. - La situación fiscal es muy comprometida en el corto y (sobre todo)
en el mediano y largo plazo. De ahí la generalizada percepción
de que la economía se encuentra al borde de un default.
Cada uno de estos ingredientes se encuentra íntimamente vinculado con los demás, en una suerte de perverso círculo de hierro. La recesión reduce severamente la recaudación impositiva; lo que conduce a una situación de debilidad creciente en los niveles de solvencia del sector público y a un incesante crecimiento de la deuda pública a tasas cada vez más elevadas.
Debido a que no es posible mejorar significativamente la baja competitividad externa de la economía en el marco de las actuales reglas de juego monetarias y cambiarias, ni tampoco se puede apelar al recurso de las devaluaciones fiscales generales en medio de un contexto de penuria fiscal, surge con fuerza creciente, para los acreedores internacionales, la conclusión de que el proceso de endeudamiento externo resulta insostenible.
En esas condiciones, se torna inevitable que la prima de riesgo país se mantenga en alza. Lo que a su vez empuja hacia un aumento en el costo del endeudamiento interno y externo, una profundización de la recesión y deflación de precios. Ello, a su vez, se traduce en una nueva erosión de la recaudación fiscal.
¿Volver a empezar?
El programa económico de Cavallo apunta a quebrar ese círculo vicioso. El orden de prioridades que planteó inmediatamente después de asumir el Ministerio (reactivación, mejora del tipo de cambio, solvencia fiscal creciente) revela no sólo los datos básicos de su diagnóstico, sino también un rumbo de política económica que, en esa etapa inaugural, parecía diferenciarse fuertemente de la gestión de José Luis Machinea y del nunca concretado plan de Ricardo López Murphy.
Aunque los ajustes en materia de ingresos y gastos públicos que el Ministro anunció el último viernes de abril no indican un cambio de diagnóstico, involucran una alteración en el orden de prioridades. Ahora, el objetivo principal es brindar contundentes señales de que el país se encamina hacia una situación de creciente solvencia fiscal.
Puesto en otras palabras, emerge nuevamente en el discurso económico oficial la necesidad de recrear el círculo virtuoso del ajuste fiscal: mayor solvencia de las cuentas públicas, menor prima de riesgo país, ingreso de capitales, caída de las tasas de interés internas, impulso al consumo y la inversión, aumento del PBI, mayor recaudación, disminución de los costos unitarios de producción y, por esa vía, una mejora de la competitividad externa que abarca al conjunto de la economía.
El arsenal
Entre las medidas de Cavallo destinadas a incrementar los recursos se destacan tres: el impuesto a las transacciones financieras, generalización del IVA y eliminación de algunas exenciones en el impuesto a las ganancias. Por el lado de los gastos públicos, el Ministro anunció una reducción de $ 900 millones (casi la mitad de lo que había prometido López Murphy).
La teoría económica y el sentido común enseñan que todo aumento de la presión tributaria global tiende a reducir el ingreso disponible y, por esa vía, el gasto en bienes de consumo y de inversión, y en consecuencia el PBI.
Resulta claro entonces que, en este contexto, Cavallo apuesta a que las fuertes señales en materia de solvencia fiscal para el corto y mediano plazo serán la clave para que se genere el círculo virtuoso del ajuste fiscal.
En cuanto a las medidas arancelarias, se dispuso un aumento de la tarifa externa, para un conjunto de bienes de consumo final, al límite máximo consolidado por la Argentina en la Organización Mundial de Comercio: 35%. Se decidió, por otra parte, eliminar el arancel externo común que tributaban la mayoría de los bienes de capital.
Más allá de los conflictos que provocaron con Brasil y que, en principio, parecen haber alcanzado alguna solución, ambas medidas apuntaron a metas muy específicas. En el primer caso, se trata de brindar una mayor protección a sectores particularmente afectados por la apertura de los años ´90. En el segundo caso, se busca disminuir de manera brusca y fuerte el costo de la inversión.
Es preciso tener en cuenta que los cambios en los niveles arancelarios son de carácter provisorio (estarán vigentes hasta fines del año próximo). No parece realista esperar, por lo tanto, que se materialicen muchos proyectos de inversión en rubros de bienes finales de consumo sabiendo que el nuevo nivel de protección se reducirá en un futuro muy cercano.
Del mismo modo, los empresarios que estuvieron postergando algún proyecto de reequipamiento deberán tomar la decisión rápidamente, ya que sobre finales del próximo año desaparecería el beneficio de un menor costo de los bienes de capital importados.
Se busca socio
En materia de política comercial externa, Cavallo impulsa dos iniciativas. La primera parte del supuesto de que integrarse al Alca es más conveniente que permanecer en el Mercosur. La segunda procura limitar el proyecto del Mercosur a una zona de libre comercio.
Con respecto a la cuestión Alca vs. Mercosur, varios expertos en integración sostienen que se trata de una falsa dicotomía. El Mercosur, argumentan, es una realidad, en tanto que el Alca es apenas una idea cuya concreción depende de la voluntad del Congreso de Estados Unidos que, por ahora, ha mostrado una escasa voluntad para otorgar a la Casa Blanca los instrumentos de negociación adecuados.
Aunque los especialistas admiten que el Mercosur no pasa por su mejor momento, destacan que las diferencias pueden y deben ser zanjadas; en especial, en los temas vinculados con el arancel externo común.
Quienes se pronuncian por la opción de reducirlo a una zona de libre comercio señalan que de ese modo sería posible usar la política arancelaria de forma compensatoria con el ciclo económico y que el país quedaría con las manos libres para negociar individualmente con otros potenciales socios.
Los críticos de esta posición sostienen que el Mercosur ha demostrado una gran flexibilidad para que los aranceles externos se modifiquen según la coyuntural conveniencia de sus dos principales socios. Los cambios introducidos recientemente por la Argentina son una prueba de ello.
En cuanto a la libertad para elegir otros socios, algunos expertos argumentan que esto parte de la suposición de que innumerables países están ansiosos por negociar tratados comerciales con la Argentina.
Estimulantes en dosis limitadas
En materia de estímulos a la inversión, hay que mencionar también la decisión de impulsar el Plan de Infraestructura que fuera elaborado durante la gestión de Gallo-Machinea, y las medidas que el ministro del área, Carlos Bastos, lanzaría para dar un nuevo empuje a las obras; especialmente las de vialidad, a través de una reformulación del sistema de peajes.
La iniciativa de incorporar al euro como moneda de referencia en el régimen de convertibilidad fue concebida, por su parte, como un instrumento para mejorar la competitividad y para frenar las presiones por una rápida dolarización de la economía.
Y hacia esa misma meta se dirigen los convenios sectoriales o regionales, que procuran eliminar los obstáculos imputables a la actividad gubernamental en materia tributaria, tarifaria, o de regulación.
Esos planes están orientados, principalmente, a las actividades o regiones que compiten con las importaciones o que producen bienes exportables, pero que enfrentan serias dificultades para colocar su producción. Se trata, en especial, de aquellos rubros que fueron más afectados por la apertura de la década pasada y, también, los que enfrentan una fuerte competencia desde Brasil.
Las actividades que hasta ahora han sido elegidas para poner en marcha los programas de competitividad son el sector de bienes de capital, la industria textil y de indumentaria, y los fabricantes de calzado. Avanzan, mientras tanto, las conversaciones con otros sectores.
La decisión oficial de mejorar los niveles de competitividad a través de programas sectoriales o regionales responde a que la situación de penuria fiscal no permite que esos instrumentos sean de aplicación general para todas las ramas fabriles. Sin embargo, la elección ha sido cuestionada por analistas que argumentan que los beneficios se ofrecen a actividades cuya contribución a la expansión del producto y del empleo no es particularmente significativa.
Es difícil evaluar el impacto de estos programas. Mucho depende, por ejemplo, de la gravitación que tenga en las empresas el endeudamiento bancario, su rentabilidad, y la incidencia en su volumen de negocios de las tasas municipales y el impuesto sobre los ingresos brutos.
Algunos cálculos realizados por las empresas beneficiadas indican que las mejoras se estiman en el rango de 5 a 7%. Una magnitud bastante menor, por cierto, que la de la sobrevaluación de 20% que Cavallo estima para el peso.
La palanca monetaria
Durante la crisis que se desató a partir de marzo de este año, los depósitos bancarios y las reservas internacionales del balance de pagos registraron una marcada disminución. Ante esa situación, las autoridades monetarias redujeron los requisitos mínimos de liquidez para aliviar la sequedad de la plaza.
El gobierno, amparado en la ley que le delegó facultades legislativas, introdujo, por su parte, modificaciones en la Carta Orgánica del Banco Central para que las entidades financieras puedan computar como parte de la integración de las reservas el dinero en efectivo que tienen en caja y los bonos del sector público denominados en pesos. Además, se autorizó la remuneración de esos encajes.
Vale la pena recordar, en este punto, que los compromisos asumidos en materia de regulación monetaria en la nueva versión del convenio con el FMI reconocen que uno de los problemas que han causado mayor desconfianza hacia el país en los mercados externos es la percepción de que los niveles de protección prudencial del sistema bancario argentino se estaban relajando peligrosamente.
En un ambiente en el que las versiones acerca de la inminencia de un default no terminaban de disiparse, el gobierno acudió al recurso de poner en marcha un gigantesco operativo de canje voluntario de deuda pública para mejorar el perfil de vencimientos, que se encontraba en pleno proceso de negociación con los bancos al cierre de esta edición. El nuevo frente de peligro que se abre en esta instancia es que los inversores terminen percibiendo que los nuevos compromisos asumidos serán tan difíciles de cumplir como los que llevaron a la crisis.
¿Más de lo mismo?
Podría argumentarse que el cambio de discurso de Cavallo es más aparente que real; que, más allá de la retórica inicial con la que inició su gestión, siempre estuvo presente, aunque fuera de manera implícita, la necesidad de mejorar significativamente el resultado fiscal.
El hecho de que desde fines de abril esta cuestión se haya tornado explícita puede haber respondido a la conjunción de varias razones. Por un lado, la percepción cada vez más generalizada por parte de los inversores y de los organismos financieros externos, de que el país se encaminaba inevitablemente a una situación de default.
En esas condiciones, si se quería mantener el blindaje y destrabar los desembolsos del Fondo Monetario, del BID, del Banco Mundial y del gobierno de España que se demoraron por el incumplimiento en las metas fiscales, se imponía una nueva negociación del convenio con el FMI que, aun manteniendo la meta de un déficit global de US$ 6.500 millones, permitiera trasladar el ajuste a los restantes trimestres. En especial, el último, pensando en las elecciones de octubre.
Esta negociación, que incluía la adopción de medidas de ajuste fiscal adicionales, constituía, a su vez, condición necesaria para poner en marcha un gigantesco programa de canje voluntario de deuda que podría alejar, al menos en el acotado horizonte de los próximos dos o tres años, los peligros de un incumplimiento inminente de los pagos externos.
Otra de las razones que podría haber influido en la decisión de Cavallo de acelerar el ajuste fiscal se origina en su idea de que la vigencia de altas tasas de interés internas estimulan la evasión y, con ello, erosionan aún más la recaudación impositiva.
También puede haber influido el claro debilitamiento que muestra la economía mundial, como acaba de reconocerlo recientemente el FMI en sus pronósticos, que prevén una disminución del ritmo de actividad en Estados Unidos, la Unión Europea, Japón, y los tigres asiáticos. En esas condiciones, las posibilidades de que los mercados voluntarios de crédito estén dispuestos a financiar el déficit de la Argentina se tornan aún más remotas.
Conjurando fantasmas
De ahí, entonces, que Cavallo deba emprender un fuerte ajuste fiscal adicional para tratar de asegurarse, a través de la recreación de la confianza en la solvencia del sector público, un acceso siquiera mínimo a los recursos financieros disponibles en los mercados voluntarios de crédito o, eventualmente, su disposición a postergar los vencimientos de los próximos años.
En este contexto, Cavallo no podía continuar apelando, solamente, al peligroso recurso de cubrir las necesidades de financiamiento en el corto plazo ensuciando las reservas del sistema bancario a través de la colocación de nuevos bonos, o permitiendo el cómputo de los encajes técnicos como integración del requisito de liquidez, sin correr el riesgo de enfrentar una corrida bancaria o contra el peso.
Desde fines de febrero y hasta el 10 de mayo, los depósitos bancarios del sector privado no financiero disminuyeron en US$ 3.734 millones, y las reservas del balance de pagos (las que indican si se está frente a un proceso de entrada o salida de capitales) cayeron en US$ 6.317 millones.
El conjunto de medidas adoptadas por el Ministro constituye una mezcla de novedades (los programas de competitividad y la intención de flexibilizar la política cambiaria y monetaria), de más de lo mismo (la naturaleza de la política fiscal) y de manotazos de ahogado, como podría calificarse al frecuente cambio de discurso y de prioridades.