ANÁLISIS | Perspectiva
Por Lucía Alemán Lugones
La Argentina y Canadá –junto con Australia– comparten un mismo modelo de desarrollo basado en la exportación de materias primas. El modelo agroexportador parecía hermanarnos a principios del siglo 20. Incluso, durante la década de 1920, la Argentina logró una tasa de crecimiento del PBI per cápita superior a la de Canadá. La comparación entre estos países se hace inevitable ante la necesidad de explicar la actual disparidad de resultados.
(“También en los años previos, la Argentina y Australia se disputaban los mercados internacionales de bienes primarios. Lo dice el título de un opúsculo publicado en 1901 por el político australiano A.W. Pearse (Our Great Rival: the Argentine Republic). Lo decía también Pedro Luro, durante los debates de 1899: ‘Argentina y Australia luchan hoy por el primer rango en producción ovina. La exportación conjunta de carnes congeladas ha alcanzado en 1898 seis millones y pico de cabezas’. Sin embargo, un siglo más tarde, la Argentina y Australia –igual como cuando se compara a nuestro país con Canadá– no son adversarios económicos de la misma talla” (*).
Las causas del atraso argentino respecto del canadiense son multifactoriales y materia de debate constante. Sin embargo, una mirada enfocada en el período que va de 1920 a 1945 permite destacar algunos aspectos de la estructura y el desarrollo de Canadá que ponen en cuestionamiento el supuesto de la igualdad de condiciones iniciales con nuestro país.
Canadá ingresó al Commonwealth en 1931. Pero recién rompió con la dependencia jurídica a través del Acta de Constitución de Canadá, en 1982. La intervención estatal en las provincias, incluso con fines de ayuda social, tuvo el constante freno del imperio. Por otra parte, tal como quedó estipulado en la Imperial Economic Conference de 1932, Canadá obtuvo preferencia para exportar sus materias primas a Gran Bretaña a cambio de dar concesiones para la compra de los productos manufacturados ingleses. Aquí se establece una de las diferencias estructurales con la Argentina en cuanto al orden institucional y la construcción de la autonomía estatal.
Tanto la Argentina como Canadá dependían de mercados externos para realizar el intercambio de sus materias primas por productos manufacturados extranjeros. El Estado argentino aplicó políticas públicas para garantizar la pervivencia del modelo agroexportador. Los intentos por impulsar una política industrial fueron esporádicos y mercado-internistas en la Argentina.
Quedó pendiente la creación de un tipo de industria competitiva que no se desintegre apenas decaen las barreras arancelarias que la protegen. Lo mismo es aplicable al caso de la producción local de bienes de capital necesarios para las industrias que logran un cierto impulso, incluso asociadas al sector primario. En épocas de bonanza económica, el consumo se orienta históricamente hacia los bienes no durables en lugar de los que generan un aumento del patrimonio, junto con un estímulo a las industrias asociadas (como la construcción).
Canadá contó con un mercado cautivo, el de Gran Bretaña, al que se le sumó el de su vecino, Estados Unidos. La pertenencia al Commonwealth cobrará mayor relevancia a partir de la segunda mitad del siglo 20. También otorgó un marco institucional estable para realizar políticas económicas a largo plazo que, aunque sujetas a los altibajos de la economía internacional, permitieron desde los inicios la existencia de actividades económicas diferenciadas por región.
Otro asunto clave para el desarrollo industrial fue la inversión extranjera. En ambos países se generó el debate de las inversiones de capital extranjero y las consecuencias que trae para la autonomía de cada Estado. Canadá también hizo una revisión crítica de la intervención estadounidense en su economía.
Desde principios del siglo 20 existen asociaciones de empresarios industriales canadienses que pelean por ganarse un lugar de privilegio en el mercado interno frente a los intereses de otros productores del sector primario y de los competidores extranjeros. La Canadian Manufacturers Association (CMA) presionaba al Estado para conseguir medidas arancelarias proteccionistas y preservar el mercado interno para la colocación de sus manufacturas de consumo doméstico. Esta primera actitud no explica el desarrollo industrial que experimentó Canadá desde mediados del siglo 20, pero sirve como antecedente de una actividad industrial que evolucionará –con avances y retrocesos– gracias a la sumatoria de ventajas estructurales, experiencias adquiridas, y cambios drásticos de estrategia beneficiados por la Segunda Guerra Mundial.
Para explicar el desarrollo económico de un país es necesario tener en cuenta la combinación de inversiones y mercados –locales y extranjeros–, empresariado, productores del sector primario, consumidores, trabajadores, políticas estatales, inmigración, y la urbanización, entre otros factores. Los pormenores de la experiencia canadiense, concentrados entre los años 1920 y 1945, arrojan luz sobre aspectos muchas veces soslayados de la experiencia industrializadora de ese país. En esos años ya existían diferencias que más tarde se traducirán en abruptas distancias entre la evolución económica argentina y la canadiense.
El período de entreguerras
Sin lugar a dudas, la economía canadiense de los años 20 dependía de la exportación de trigo. No obstante, el anterior motor del crecimiento económico comenzó a ser reemplazado por otras materias primas –como el papel–, y ciertas manufacturas. Gran Bretaña estaba en recuperación después de la Primera Guerra Mundial. Estados Unidos se convirtió en el principal inversor, importador y mercado comprador de Canadá. Dos tercios de las importaciones de los años 20 provenían de Estados Unidos. Para 1923 Canadá exportó más a su país vecino que a Inglaterra. Con la ayuda de su nuevo aliado floreció la industria de bienes de consumo doméstico que dependía de las nuevas tecnologías extranjeras. Los electrodomésticos crecieron a la par de las plantas eléctricas.
Canadá contaba con la inversión de capitales estadounidenses para impulsar industrias incipientes como la automotriz que, si bien estaba orientada en su mayoría al mercado interno, destinaba 30% a la exportación.
Es importante remarcar que tal industria no tenía una incidencia significativa por sobre la agricultura, pero sienta el precedente de experiencia industrial no relacionada con materias primas y con capacidad de competir en el mercado internacional. Además, la fabricación de automóviles generó el desarrollo de todas las industrias relacionadas: petróleo refinado, llantas, autopartes, etc.
Otra consecuencia favorable fue la aparición del transporte comercial, de vital importancia para acompañar el proceso de urbanización-industrialización que estaba gestándose en todo el país. También se hace necesario aclarar que no todo fue auspicioso ni contribuyó a la autonomía canadiense.
Las inversiones extranjeras implicaban un control por parte de Estados Unidos y la obligación de instalar filiales de sus empresas en Canadá. Esto opaca cualquier visión nostálgica de independencia temprana según sus propios economistas e historiadores. De todas formas, la capacidad de producción iniciada en esta época servirá en años futuros para retomar con más impulso un tipo de industrialización alejada de los recursos primarios.
Durante los años 20, la economía canadiense era pequeña. Se restringía a la exportación de trigo, papel, pulpa y minerales. La vulnerabilidad por la dependencia del mercado externo estaba lejos de ser superada. El consumo y el empleo, que habían contribuido a la creación de industrias nuevas, estaban subordinados a los vaivenes de las exportaciones.
En esta misma década comienzan a trazarse las diferencias regionales que agrupaban a las provincias canadienses según su producción. Por lo menos existen tres ejes:
• las provincias del oeste, productoras de trigo y bienes agrícolas;
• las provincias industriales del centro;
• las llamadas “provincias marítimas”, dedicadas en su mayoría a la producción pesquera.
La “Gran Depresión”
La crisis de 1929 puso fin al crecimiento de los años anteriores y manifestó con furia el carácter débil de una economía cuya producción se exportaba en 80%. La década nefasta de 1929-1939 dejó varias enseñanzas aprendidas a la fuerza que sentaron las bases para un reordenamiento estatal en Canadá.
En primer lugar, se tomó nota del peligro que implica tener una economía netamente exportadora que, además, recae en pocos productos agrícolas. A la falta de diversificación de productos se sumaba la dependencia a solo dos mercados: Estados Unidos –devastado por la crisis económica– y Gran Bretaña. Para 1929 un tercio de las exportaciones de Canadá iba a Estados Unidos (madera, papel, cobre y oro). El trigo era la única exportación que absorbía Gran Bretaña, aunque tampoco pudo servir de sostén para paliar la crisis ya que durante este período los precios sufrieron una caída drástica.
En segundo lugar, Canadá padeció las medidas proteccionistas aplicadas en forma generalizada a lo largo de toda la década. A pesar de verse en la obligación de implementarlas también, las consideraron responsables de un círculo vicioso que aumentaba las restricciones al comercio internacional y, por ende, disminuía las compras de los productos exportables.
El recuerdo de la crisis hará que Canadá adhiera a las iniciativas de libre comercio que comenzarán a plantearse a la salida de la Segunda Guerra Mundial. Asociará al proteccionismo con la ausencia de mercados e industrias poco competitivas.
En tercer lugar, la experiencia de la Gran Depresión quedó, a la luz de revisiones posteriores, como una época de escasa capacidad estatal para intervenir en la economía. En esos años la limitación se hizo evidente a raíz del poco margen de acción que tenía el Estado para ofrecer ayuda social sin avanzar sobre la jurisdicción de las provincias. Intentos por imponer medidas acordes al New Deal estadounidense fueron desestimados por las restricciones jurídicas propias del Commonwealth.
La influencia de las nuevas teorías económicas llegó a Canadá aunque no logró plasmarse. En los discursos electorales se hablaba de salarios mínimos y seguros de desempleo. El orden jurídico impedía que el Estado pudiera actuar como fuerza contra-cíclica en contextos de crisis. Este aspecto será modificado a partir de 1945. Hasta entonces, el Gobierno no tenía el poder fiscal para producir cambios en la dirección de la economía.
La Segunda Guerra Mundial
El ciclo de crecimiento económico que inicia Canadá a partir de 1939 aleja definitivamente a la Argentina de los indicadores auspiciosos de los años 20.
Una conjunción de ventajas permite que Canadá retome el camino de la industrialización iniciado durante la década de 1920. En esta oportunidad se desarrollará una industria pesada y de alta tecnología.
Pertenecer al Commonwealth significó la posibilidad de producir suministros militares para Gran Bretaña y los aliados en la contienda mundial. El Estado se volvió cada vez más intervencionista y creó un Departamento de Suministros y Municiones para regular la fabricación privada y/o estatal de tanques, aviones, artillería, partes mecánicas, uniformes y demás ítems necesarios.
Gracias al impulso que la Segunda Guerra ofreció a la industria pesada, Canadá reestructuró su economía y creó nuevos sectores. Las diferencias regionales se exacerban. El Estado protege a las provincias industriales en detrimento de las agrícolas. A fines de la década de 1940, algunas de las provincias agrícolas rezagadas por el auge industrial, volverán a resurgir debido a la exploración petrolera.
De todas maneras, aunque el sector industrial se convierta de ahora en más en el motor del crecimiento económico, el período también fue beneficioso para las provincias productoras de materias primas y para el país en general. El Estado canadiense tendrá a partir de esta etapa, un papel activo en el planeamiento macroeconómico. Su principal preocupación será mantener el empleo y el consumo con el fin de evitar la caída del crecimiento económico típico de posguerra.
(*) Ver El fascinante caso de “Argentalia”, publicado en la edición de diciembre de 2005
