Por Rubén Chorny
Néstor Kirchner asumía en 2003 la Presidencia de un país a tiro de “The General Theory of Employment, Interest and Money” (“Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero”), escrito por John Maynard Keynes en la década del 30: venía de una traumática devaluación, recesión, desempleo, déficit, default, un calco macroeconómico de la crisis europea de nuestros días.
El ex intendente y gobernador patagónico arribó a la Casa Rosada con un exiguo caudal de votos y la receta de la demanda agregada del lord inglés bajo el brazo: orientar gasto e inversión del Estado a la prioridad de dar trabajo a la población para avenirla en consumidora y recoger los frutos fiscales que generasen los salarios.
Una suerte de keynesianismo kirchnerista se forjó entre planes sociales y subsidios destinados a congelar las tarifas de los servicios, más un listado de obra pública no rimbombante como la de las grandes represas hidroeléctricas de décadas anteriores, cuya particularidad consistía en saltear los feudos provinciales e ir tratando directamente con los operadores políticos de las ciudades.
El “new deal” del inicio de la era K en ciernes, divorciada del mercado internacional de capitales, se encomendó en principio a una siempre lista burguesía nacional de contratistas del Estado, que no hay recoveco de la infraestructura que les haya sido desconocido gobernara quien gobernase.
“Ejecutamos el plan de obras públicas más grande de la Argentina, con una inversión de US$ 81.000 millones, unos US$ 2.000 per cápita y, salvo en los casos donde fue inevitable recurrir al componente importado, la inversión ha sido siempre nacional”, narró a modo de balance de los últimos 10 años el ministro de Planificación, Julio De Vido, en especial haciendo hincapié en las zonas más postergadas del país.
La industria de la construcción fue el pivote: “Creció 125%, 42 puntos más que los 83 del PIB para ese lapso, pero al mismo tiempo creó 500.000 puestos de trabajo, y además de ser el sector más dinámico, fue el que brindó mayor capacitación en los niveles de empleo”, destacó el ministro.
A falta de grandes proyectos de infraestructura por la restricción financiera externa, la lista del plan que se ejecutó se constituyó con numerosos destinos de menor cuantía individual:
• Redes de agua potable y cloacas para 8 millones de argentinos,
• 1.500 kilómetros de autovías y autopistas, como la Rosario-Córdoba y la autovía de la Ruta 14 en Entre Ríos,
• 3.000 kilómetros de pavimentación de rutas de tierra y ripio, que representa 42% de las rutas en ese estado,
• Obras de energía, como 2.500 kilómetros de gasoductos troncales, y la culminación de Yacyretá y de Atucha II.
Herramientas contracíclicas
El presidente de la Cámara Argentina de la Construcción, Gustavo Weiss, confirma y consagra: “Una menor deuda externa, con mejor perfil, y la decisión de las autoridades de potenciar la actividad constructora pública y privada demostraron, una vez más, las virtudes de la construcción como la más eficaz herramienta contracíclica, al ser un rápido generador de empleo y gran multiplicador de la actividad económica general a través de una cadena de valor extendida en todo el país y con poco componente importado”, resumió el titular de la entidad.
La Unidad de Servicios de Infraestructura de la CEPAL, compuesta por Ricardo Sánchez, Jeannette Larde, Patricio Rozas, Octavio Doerr, Gabriel Pérez-Salas y Gordon Wilmsmeier, cuantifica y contextualiza: “Durante 2000-2011, la Argentina invirtió 2,6% del PIB promedio en infraestructura, por encima del 2,2% de las mayores economías de América latina, aunque en los 50 y 60 estaba entre 7 y 8% del PIB; de 1980 a 1985, en 3% y en 1995-2003 había bajado a 1,3%.
Los técnicos del elenco cepaliano apelan a un trabajo de Perrotti y Sánchez de 2011 para advertir que, pese a haber retomado la curva ascendente en la inversión, la Argentina y la región estuvieron muy por debajo del 6,2% que se hubiese requerido para dar respuesta a las necesidades de infraestructura proyectadas con vistas a 2012-2020, o más aún de 7,9% que hubiese sido menester para alcanzar los niveles de infraestructura per cápita de un conjunto de países del sudeste asiático.
En el informe efectuado a pedido de Mercado, la oficina de CEPAL indicó que energía, telecomunicaciones y transporte mostraron los mejores promedios, con 36, 30 y 27%, respectivamente, mientras que a agua y saneamiento se destinó apenas 8% en el diagrama nacional. Y que no obstante haberse asignado la inversión más importante de los últimos años al rubro transporte (81,4% absorbida por la red vial), quedó a mitad de camino a partir de 2005 de lo dispuesto por el resto de las economías más grandes de la región.
Así, de los estudios realizados por CEPAL orientados a analizar las brechas de infraestructura y desafíos logísticos futuros para la región, surge que la Argentina enfrenta un escenario similar al del resto de América del Sur: Brasil invirtió 1,8, Chile 2,4 y Venezuela, 1,68 puntos del producto bruto. Perú aplicaba 2% del PIB en los 80 y hace cinco años llevó ese número a 3,6%.
Medición internacional de calidad
The Global Competitiveness Report 2010-2011, del World Economic Forum, ubica a la Argentina en el puesto 102, entre 139 países, cuya calidad, en general, de la infraestructura compulsa. Chile está 24 en ese listado; Brasil 84 y México 79. La calificación para rutas, puertos, transporte aéreo y servicio eléctrico argentinos dan regular (en torno de 3 puntos) pero parejo entre sí, aunque ferrocarriles apenas le llega a la mitad.
El proyecto Arklems + Land de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA arriba a conclusiones parecidas sobre el déficit de la infraestructura, pero desde su propia fórmula de medición de competitividad y productividad, inspirada en un sistema europeo.
Su jefe, Ariel Coremberg, identifica en el período 1950-74 la edad dorada de la inversión del sector público: “Generó importantes obras, así como una significativa demanda de bienes de capital desde las empresas públicas, lo cual explica una parte importante del proceso de capitalización de la economía argentina”, según sus propias palabras.
Pero a mediados de los 70, apunta el economista, comienza un ciclo de sustitución de importaciones que afecta los niveles de la inversión pública y se prolonga hasta estos días.
Sin embargo, en los 2000, aclara, los recursos asignados a las obras públicas fueron en su mayor parte presupuestarios, originados en los ingresos crecientes por exportación que trajo el boom en el precio de los commodities.
También la tendencia a la caída del dólar respecto del peso creó las condiciones para que el saldo comercial favorable hiciera saltar las reservas de US$15 a 50.000 millones, reseña. A partir de 2010/2011 cambió todo “Creció la infraestructura, pero menos que la de los vecinos en el mismo período”, subrayó.
Una de las razones fue la concentración “unitaria” de los fondos como respuesta al fracaso de la resolución 125 y la derrota electoral en las legislativas de 2009. La otra, la mínima capacidad de financiamiento en la mayoría de las provincias, que al cubrir los gastos corrientes con impuestos coparticipables, sufrieron el drenaje de la inflación por los corrimientos salariales, lo cual terminó en que a muchas de ellas las obligó a echar mano a las transferencias afectándoles hasta las partidas para mantenimiento.
La tercera, que si desde 2002 había algún acceso al financiamiento externo, pero no para mover el amperímetro, desde 2007/2008 la situación tendió a agravarse debido a la estrategia de negociación para ordenar los conflictos financieros por la deuda con el club de París, el tema de los fondos buitres y los juicios de Ciadi.
Aportes internacionales
Por ejemplo, los proyectos aprobados a la Argentina por el Banco Interamericano de Desarrollo entre 1961 y 2012 vienen en franco declive y representan 12,7% del total de América latina, con promedios como el último, en que fue de 0,07%, ante un modesto saldo de US$ 1.677 millones. Tampoco sobresale la envergadura de cada programa: entre 2007 y 2011, se ha enfatizado en cuatro: 100 ciudades, agua para 3.000 comunidades rurales, defensores del agua y empresas eficientes y transparentes.
Las cifras del Banco Mundial no difieren mucho: llegó a otorgar créditos proyectos de inversión y desarrollo desde US$ 1.037 millones en la década del 70, a 4.491,1 millones en los 80 y 11.347 millones en los 90 para descender a 3.237 millones en 2001/2005. Los propuestos a posteriori suman US$ 4.266,01 millones.
El tobogán financiero externo explica, rememora Coremberg, la desaparición de las grandes obras de infraestructura emblemáticas, que en los 60/70 eran las hidroeléctricas como Chocón, Cerros Colorados, Futaleufú, mas después Yacyretá, Atucha I y II.
El director del Programa de Integración Global de CIPPEC, Lucio Castro, lo pone de relieve al destacar el predominio vial en la inversión real directa en bienes de capital, que es de 6/7 puntos del PIB. Fue la tercera en porcentaje, en transporte fue baja, pero se sostuvo como máximo hasta 2009. De todos modos, la inversión bruta fija no llega al punto del PIB.
Con la desaparición del superávit fiscal cae la inversión pública. Cuando los subsidios pasan a ocupar 80% del ingreso de las empresas transportistas privadas, se adopta la decisión política de redireccionar los fondos de infraestructura de la red vial instituidos durante la convertibilidad hacia el sistema de transporte público, subiéndole 1 y ½ punto del PIB para subsidiar la tarifa, sobre todo de trenes y colectivos, en 70%, apunta.
Menciona como otro de los desequilibrios que, en la Argentina de los superávits gemelos, mientras aumentaba la red de caminos no hubiera obras en la ferroviaria. De modo que en el transporte público de pasajeros se desarrolló el automotor por encima del ferrocarril. De 2003 a 2012 cae en consecuencia la calidad, oferta y confort en el transporte, concluye.
Atolladeros
Los cuellos de botella revelan a cielo abierto el bajo nivel de capital/PIB. Se ve en 65% que creció el parque automotor en 10 años (hay 90% más en cargas y livianos) en relación con 13% de aumento en la pavimentación (más de 4.000 km) de las rutas nacionales y provinciales. A pesar de que la inversión vial fue una de las más dinámicas dentro de la pública y subió, sigue siendo baja.
Con los puertos sucedió otro tanto. En 10 años se duplicó la capacidad de almacenaje y hubo fuertes inversiones privadas en el polo sojero Rosafé para agilizar el paso de los barcos que sacan 60% de la exportación cerealera por el río Paraná. Pero los embotellamientos que obstruyen los accesos viales al no ejecutarse los proyectos de ampliación y por la demorada integración del ferrocarril Belgrano Cargas perjudican, por un lado, a las vecindades urbanas de la franja de la ruta 9, pero asimismo semejantes demoras aumentan el costo del flete.
De todos modos, ese cuello de botella no aparece en el rubro de las obras públicas de planilla numérica alguna. Es más: si se miran los datos más finos del presupuesto, de las pavimentaciones que han aumentado seguramente se multiplican en el Conurbano Bonaerense, lo cual es plausible en lo referente a infraestructura social y bienestar de los hogares. Pero dándole otra lectura, tampoco es que hayan sido suficientes si se tiene en cuenta que al mismo tiempo la población en villas creció, lo mismo ocurre cuando contrastan ingentes obras de saneamiento concentradas en el conurbano con el déficit de cloacas por habitante, señala Coremberg.
Y se pregunta: si hasta 2010, con tipo de cambio real que vino elevado hasta 2008, se permitió incentivar la competitividad en las economías regionales, ¿cómo fue que crecieron las villas?
Sintonizándose en vena sociológica, el líder del proyecto Arklems-Land en la Argentina cita el libro de Ezequiel Martínez Estrada, La cabeza de Goliat, que critica la localización y centralización en Buenos Aires, para resaltar que, aun aceptando que la Pampa bonaerense sea la cabeza de Goliat, “hoy siglo XXI hay déficit de infraestructura y está llena de caminos rurales”.
El PIB dejó atrás al stock de capital
El punto de partida de la estrategia de inversión pública puesta en marcha al asumir Néstor Kirchner la Presidencia de la Nación, en 2003, se apoyó en la excesiva capacidad instalada que sobrevivió subutilizada a la sucesión de crisis financieras internacionales, iniciadas poco después de mediados de los 90 por el “efecto Tequila”, que agravaron el endeudamiento externo y comprometieron la mitad del segundo mandato de Carlos Menem y afectaron completo el que le siguió de Fernando de la Rúa.
Si la asignación de inversiones en infraestructura se detenía a medida que la actividad económica perdía fuerza, el límite fue 1998, el capital acumulado extendió su propia inercia casi hasta el final del período presidencial de Kirchner, caracterizado por un sostenido crecimiento del PIB.
Ariel Coremberg, líder del proyecto Arklems, comparó la tasa de inversión de 2003 a 2006 y llegó a la conclusión de que no cubría el ratio capital-PIB, que habría caído a niveles mínimos de la serie 1990-2006 e inclusive es muy baja respecto del boom histórico de la infraestructura de los 60. Que duró hasta 1974 pero se tornó decreciente hasta los 80. Pero la caída fue a partir del modelo de sustitución de importaciones, del cual aún no se salió.
Advierte que, si bien hubo ciclos en la caída, llegó a un mínimo, lo que significa que para crecer, en adelante, ese ratio tendría que pegar un salto importante. Lo que marca que es bajo, inclusive en comparación con otros países, es que aunque haya crecido la demanda o la producción, la infraestructura no acompañó.
Con un stock de capital insuficiente ante las tasas de crecimiento, como este, arrancó la primera parte de la administración de Cristina Kirchner.
Para calcularlo se lo cuantifica en el numerador, siendo la infraestructura una parte importante del mismo, a la que se suma vivienda y equipo durable de producción: 75% es construcción en términos de vivienda; el resto es transmisión de energía eléctrica, las rutas pavimentadas o no.
Los cimientos de la competitividad
Cuando se incubaba la actual crisis europea, los investigadores económicos del Viejo Continente se paraban en puntas de pie e intentaban atisbar más allá del Atlántico por qué los socios mayores de Occidente eran más competitivos que ellos.
Midieron los factores productivos que intervienen en el crecimiento económico: Kapital, Libor, Energy, Material & Service Imputs (capital, tasa, energía, materias primas y servicios) e identificaron el cálculo resultante de productividad y del stock de capital e infraestructura con la sigla Klems.
Profesor de Teoría y Medición del Crecimiento Económico de la Universidad de Buenos Aires, Ariel Coremberg “nacionalizó” la fórmula internacional anteponiéndole el “Ar” y le sumó “Land”, que habitualmente no se sigue en los países desarrollados porque incorpora la contribución de los recursos naturales.
De este modo, el proyecto que lidera en el país quedó bautizado como Arklems: “Parte de la base de que la competitividad no se refiere solo a ventajas de los precios de cada economía, al tipo de cambio, sino a la intrínseca o implícita que tiene que ver con el ahorro de costos, la logística, la infraestructura, y los costos ocultos, todo lo cual hace aumentar las cantidades exportadas de un país y a mejorar su crecimiento. El sinónimo de esta competitividad intrínseca es productividad y este es el centro del proyecto, tanto para un país como para un sector”, explica.
“Cuanta mayor es la eficiencia, más producción por cada unidad de factor productivo se saca. En Europa se midió, además, la contribución al empleo y el factor trabajo, la calidad de éste, la infraestructura y el capital aplicado a tecnologías de información y comunicación”, completa.
Y redondea: “Desde el punto de vista económico, cuanta más infraestructura haya y con más eficiencia se la utilice, menos costos afrontarán las empresas, lo cual le mejorará la rentabilidad o permitirá bajar los precios de exportación para entrar en competencia”.
El laberinto fiscal
La Asociación Argentina de Presupuesto, que orienta Marcos Makkon, construyó una serie comparativa de la inversión pública desde 1980 que gambetea la “tarea por demás compleja y costosa” de ponderar información inmanente a los cambios de régimen que generaron los procesos de privatización de empresas públicas de servicios de los 90 y la posterior renacionalización en los 2000.
Apela a los datos más amplios disponibles de Inversión Real Directa del Sector Público Argentino, “tomados del universo del Sector Público Argentino (SPA), que se compone del Sector Público Nacional No Financiero (SPNNF, el que a su vez integran la Administración Nacional, Empresas Públicas, Fondos Fiduciarios y Otros Entes, según definición del artículo 8° Ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del SPN), más el Sector Público subnacional que abarca a provincias y municipios”, detalla Sergio de Raco, especialista de AAP.
Ahí se aprecia una empinada aceleración, tanto de provincia como de la nación, en pesos constantes, a partir de 2003. Aclaran que se partía de un piso muy bajo desde los 90 debido al desfinanciamiento provocado por la restricción externa y la creciente presión sobre el resultado fiscal. En cambio, en los 2000 se financiaron con crédito multilateral proyectos de inversión relevantes, como ampliación de red eléctrica de alta tensión y obras viales de envergadura, entre otros.
Carlos Leguizamón interpreta que “el salto” que se verifica en la IRD de las provincias desde 2010 obedece no solo al incremento de la recaudación general de impuestos coparticipados (y la ayuda que a esto le prestó la inflación y el congelamiento de los mínimos no imponibles), sino también a la entrada en vigencia del Fondo Federal Solidario (2009), una caja que se nutre de 30% de las retenciones a las exportaciones creada como consecuencia de la crisis política de las retenciones al campo de ese año.
