Reteniendo el futuro

La reciente crisis sumió al país en situaciones contradictorias. El campo había soportado, durante un lustro y con protestas silenciosas, retenciones siempre ascendentes. De pronto, otro reajuste provocó la revolución. ¿La gota que rebalsó el vaso? No. Los productores cortaron las rutas para luchar contra un adjetivo. Es que, a partir de ese momento, las retenciones serían “móviles”. O, para decirlo de otro modo, indexadas por los precios internacionales de las materias primas. A los productores les parecía un abuso. Por Daniel Alciro

<p class="&quot;&quot;MsoNormal&quot;&quot;" style=""><font face="&quot;&quot;Times&quot;" size="3" new="&quot;&quot;">Sin embargo, las retenciones m&oacute;viles aparec&iacute;an justo cuando:<br />
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<p class="&quot;&quot;MsoNormal&quot;&quot;" style=""><font face="&quot;&quot;Times&quot;" size="3" new="&quot;&quot;">&bull; En Estados Unidos se discut&iacute;a si su gigantesca econom&iacute;a hab&iacute;a entrado en recesi&oacute;n.<br />
&bull; En China surg&iacute;an dudas sobre la duraci&oacute;n de la bonanza, como consecuencia de graves problemas pol&iacute;ticos (la crisis del Tibet) que podr&iacute;an tener efectos econ&oacute;micos, y una inflaci&oacute;n inquietante: en febrero 8,7 % m&aacute;s que en febrero de 2007; en marzo, 8,3% m&aacute;s que en marzo de 2007. <br />
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&bull; El imparable alza del petr&oacute;leo, que golpeaba a la mayor&iacute;a del mundo, importadora de hidrocarburos.<br />
Hab&iacute;a expertos que preanunciaban una fuerte reducci&oacute;n de la demanda global. Otros, m&aacute;s cautos, aconsejaban tener en cuenta que, todav&iacute;a, Estados Unidos ten&iacute;a un ligero crecimiento; y que, pese a todo, el PIB de China segu&iacute;a creciendo a la tasa de 10%. <br />
<br />
Lo que nadie pronosticaba era que, en vez de contraerse o quedar igual, la demanda global se expandiera. No se esperaba, por lo tanto, que los precios de los commodities fueran aun m&aacute;s arriba. <br />
A lo sumo, algunos especulaban con que, estando el petr&oacute;leo tan caro, se acelerar&iacute;an muchos proyectos para fabricar biocombustibles, lo cual vendr&iacute;a a reforzar la demanda de algunos cereales y granos. <br />
Aun en ese caso, el panorama no parec&iacute;a alcista en el corto plazo.<br />
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En el caso particular de la soja, se dec&iacute;a que &eacute;sta hab&iacute;a alcanzado su techo.<br />
Si era as&iacute;, las retenciones m&oacute;viles ten&iacute;an que favorecer (no perjudicar) a los productores. <br />
De hecho, cuando se introdujeron estaban en 44% y, una semana m&aacute;s tarde, hab&iacute;an bajado dos puntos, por efecto de una ligera ca&iacute;da en el precio internacional.<br />
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Allegados al ex ministro Mart&iacute;n Lousteau aseguran que, precisamente, la idea del entonces funcionario fue asegurarse un nivel alto para que, a partir de all&iacute;, fuera el mercado el que bajase las retenciones, sin que el Gobierno debiera intervenir.<br />
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Sin embargo, los productores pusieron el grito en el cielo por la indexaci&oacute;n. Era contradictorio.<br />
Tan contradictorio como que el Gobierno fijara una tasa creciente.<br />
La resoluci&oacute;n lleg&oacute; a establecer algo m&aacute;s que no era s&oacute;lo contradictorio; era desatinado. Si el precio de la soja llegaba a US$ 1.400, la retenci&oacute;n ser&iacute;a de 97,5%. Como nadie esperaba que la soja llegara a semejante nivel, la medida resultaba abstracta. Pero, siendo as&iacute;, &iquest;para que introducirla?</font></p>
<p class="&quot;&quot;MsoNormal&quot;&quot;" style=""><font face="&quot;&quot;Times&quot;" size="3" new="&quot;&quot;"></font></p>

<p><strong>Retenciones, IVA y cheque<br /></strong><br />Los productores salieron a quejarse y encontraron la solidaridad de las clases medias urbanas. Aunque el apoyo al campo se mezcló con factores políticos, buena parte de esa clase media defendió a la producción de manera genuina. <br />Era otra contradicción. Los ruralistas se quejaban porque las retenciones gravan los ingresos de los productores, con independencia de que éstos sean grandes o chicos, ganen mucho o poco. Y mucha gente decía: “Tienen razón; es una barbaridad”. Sin embargo, esa gente paga todos los días un impuesto equivalente a las retenciones. Lo hace cuando va al supermercado o al banco. El IVA y el impuesto al cheque no distinguen la capacidad distributiva de los contribuyentes: todos pagan lo mismo. <br /><br />Nadie (al menos por ahora) corta rutas o calles para que baje el IVA o desparezca el impuesto al cheque. Pero aquellos que pagan estos impuestos salieron a hacer sonar cacerolas para demostrar solidaridad con el campo, sin advertir que, en realidad, esta crisis demostró la irracionalidad del sistema tributario argentino.<br />Se trata de un sistema que castiga a quien produce y exporta, a quien opera en blanco y a quien –teniendo menor capacidad adquisitiva– consume con esfuerzo.<br /><br />Es, además, un sistema propio de un país unitario; no del país federal que, según la Constitución, es la Argentina. Esta contradicción viene de lejos.</p><p><strong>Federalismo nominal</strong><br /><br />Hasta 1934, las provincias recaudaban sus propios impuestos. Eso tenía un inconveniente: las ricas recaudaban mucho y las pobres poco, lo cual podía acentuar la desigualdad entre las distintas regiones del país. Para contrarrestar tal efecto estaban los “subsidios nacionales”, girados por el gobierno federal; pero éstos generaban las mismas sospechas que hoy en día crean los ADN y otros mecanismos de transferencia discrecional. <br />Se decidió entonces que los impuestos fueran recaudados por la Nación y distribuidos por ella entre las provincias, tratando de favorecer a las más necesitadas. Cualquiera haya sido la intención inicial, el sistema restó autonomía a las provincias en su conjunto, haciéndolas depender de una caja instalada en Buenos Aires.<br />Tal como funciona hoy, el sistema sirve para hacer más rica a la Nación y más pobres a todas las provincias, sin excepción.<br />Esto se ha agravado en las últimas dos décadas.<br /><br />El economista justicialista Alieto Guadagni recuerda que “por la ley 23.548, sancionada en 1988, se estableció que, del total de recursos nacionales recaudados, 42,34% sería retenido por el gobierno nacional, y 57,66% iría a las provincias (56,66% de manera automática y 1% como aportes del Tesoro). Este nivel de coparticipación constituye el máximo valor histórico”. Guadagni destaca que, en contraste, “hoy se transfiere automáticamente a favor de las provincias apenas 27%, o sea, el valor más bajo de los últimos cincuenta años”. <br /></p>

<p>La concentración de recursos impositivos permite el financiamiento de la hegemonía y la subordinación de los gobiernos locales. <br /><br />Esta es la evolución que han tenido las transferencias automáticas desde 1973 (ver cuadro 1).<br />La drástica reducción de las transferencias automáticas comenzó en la década del 90, al mismo tiempo que –en un movimiento también contradictorio– se traspasaba a las provincias las escuelas, los hospitales y los servicios de agua y obras sanitarias. <br /><br />El problema fue agravado por las retenciones y los impuestos no coparticipables que se introdujeron en 2002, con el pretexto de la crisis, pero que no se eliminaron o redujeron al solucionarse la crisis sino que, al contrario, se hicieron cada vez mayores.<br /><br />Así, en la época en que ANSES era deficitaria, se resolvió destinar a la seguridad social:</p><p>• 70% de la recaudación de Monotributo.<br />• 20% de la recaudación de Ganancias.<br />• 15% de la masa coparticipable.<br />• 11% de la recaudación del IVA.<br />• 6% de Bienes Personales.</p><p>Hoy la ANSES es superavitaria, pero se le siguen sacando millones a las provincias para atender a la seguridad social.<br />La codicia del gobierno nacional ha llevado a una situación absurda. En tren de cobrar los impuestos más fáciles y rápidos, y de repartir lo menos posible, ha puesto la mayor presión tributaria sobre la producción, la exportación y la economía en blanco (ver cuadro 2).<br /><br />En 1994, los constituyentes decidieron que –previo un acuerdo entre provincias– el Congreso debía sancionar una nueva ley de coparticipación, justa y eficiente, antes del 31 de diciembre de 1996.<br />Es cierto que la Constitución puso demasiados requisitos, algunos de los cuales pueden ser contradictorios. Pero también es cierto que no se ha hecho nada para buscar un común denominador, identificar las áreas de disenso y mejorar la distribución existente en 1994.<br /><br />Al contrario, es notorio que hubo falta de voluntad de cumplir la Constitución, y el Estado nacional ha empleado cualquier pretexto –desde el Tequila hasta la crisis de la convertibilidad– para ir quedándose con la parte del león.</p><p> </p>

<p><strong>Impuesto a la exportación<br /></strong><br />Las retenciones han sido justificadas desde dos puntos de vista:</p><p>1- Cuando el dólar pasó a valer 3 pesos, los exportadores obtuvieron, de la noche a la mañana, un aumento de 300% en sus ingresos. Esto ocurría cuando, por efecto de la misma devaluación súbita, gran cantidad de argentinos sufría penurias. Era justo, entonces, tomar una parte de la ganancia extraordinaria de los exportadores para destinarla al gasto social del sector público. Se trataba de una medida de emergencia, inspirada en un afán de justicia. Mercado estuvo entonces entre quienes la consideraron razonable. Una vez superada la crisis, caído drásticamente el desempleo y recompuesta la situación social, cabría reducir las alícuotas de las retenciones, y convertir a este impuesto en un anticipo de Ganancias; o en una tasa que financie el desarrollo de la infraestructura rural y portuaria.<br /><br />2- El economista Paul Krugman señala que, en el contexto de un alza mundial del precio de los alimentos, “países abastecedores, desde Ucrania hasta la Argentina, han limitado sus exportaciones en un intento de proteger a los consumidores locales”. La referencia de Krugman muestra que la Argentina no es el único país que desea tener un mercado interno abastecido, a precios razonables, antes de aprovechar las ventajas que ofrece el mercado mundial de commodities. A juicio de Krugman, esto no es coyuntural. Él cree que la era de los alimentos baratos se ha ido para siempre: millones de chinos están comiendo carne por primera vez, y hace falta 700 calorías de cereales para producir 100 calorías de carne. Por otro lado, el cambio climático está afectando cosechas. Todo esto hace pensar que los países productores de alimentos deberán hacer un balance que les permita aprovechar las nuevas oportunidades sin hambrear a sus propios pueblos. Este argumento, que en algunos casos podría justificar las retenciones, no tiene valor en el caso de la soja: un producto que no integra la dieta de los argentinos (ver “El caso de Ucrania”).<br /><br />En todo caso, la Argentina tiene retenciones que parecen haber excedido su propósito original –hacer frente a una emergencia– y van más allá de la necesidad de proteger al mercado interno.<br />Se han convertido, simplemente, en una fuente de ingreso fiscal fácil.<br />Los expertos discuten sobre la naturaleza jurídica de este impuesto.<br /><br />Para unos, las retenciones son derechos aduaneros. Sin embargo, no se aplican al valor de las transacciones sino a una serie de precios índices, establecidos por el Estado. <br />Para otros, son impuestos a la liquidación de divisas. Pero varían según el tipo de exportación.<br />Hay quienes sostienen que estamos ante un “superimpuesto a los ingresos brutos”, ya que no grava la utilidad sino el precio.<br /><br />Cualquiera sea su naturaleza jurídica, no hay duda de que las retenciones –con estas alícuotas y destino de la recaudación– están empezando a afectar la competitividad.<br /><br />Cuál es el propósito del Gobierno no queda claro porque, también en este caso, hay demasiadas contradicciones. La Presidenta no piensa (en verdad, no pensaba) lo mismo que el entonces ministro de Economía, el ex ministro no coincidía con el secretario de Comercio Interior –que teóricamente depende de él– y el secretario de Comercio Interior decide sobre asuntos de comercio exterior. Para desfacer el entuerto, interviene el Jefe de Gabinete, cuyo fuerte no es precisamente la economía. <br /></p>

<p>Cada actor tiene su propio argumento para justificar las retenciones: uno quiere que bajen los precios en el mercado, otro pretende redistribuir ingresos en nombre de la justicia social, otro busca asegurar los fondos con los cuales se solventan los subsidios. Las contradicciones pueden aumentar si se consulta la opinión de Luis D’Elía, quien ostenta un título que es en sí mismo contradictorio: piquetero oficialista. </p><p><strong>El peligro de perder competitividad<br /></strong><br />Haciendo a un lado las anécdotas y las discusiones académicas, hay algo que merece ser tenido en cuenta: las retenciones se van convirtiendo, poco a poco, en una variante de la tablita, o de la convertibilidad. <br /><br />En el mundo, la inflación se controla con política fiscal o monetaria. En la Argentina hay una peligrosa tendencia a controlarla con política cambiaria. Haciendo que todo exportador (en el caso de la tablita, la convertibilidad o las retenciones) reciba menos pesos de lo que debería, se espera que deje más productos en el mercado interno. A la vez, los importadores (en el caso de la tablita o la convertibilidad) pueden introducir productos extranjeros a bajo costo. Todo esto aumenta la oferta de bienes y baja los precios; pero a expensas de la industria argentina y el empleo. Este efecto aún no se ha notado en el caso de las retenciones por los altos precios de las materias primas, pero se pondría de manifiesto si esos precios descendieran y no hubiera un rápido ajuste de los impuestos a la exportación.<br /><br />La Argentina se queja de Estados Unidos y Europa porque subsidian a sus agricultores; pero la propia Argentina los subsidia (a ellos, a los agricultores estadounidenses y europeos) imponiendo, mediante las retenciones, un sobrecosto a la agricultura nacional.<br /><br />Además, se ha vuelto a castigar la producción y premiar el dinero fácil: quien se dedica a cultivar la tierra, carga con las retenciones que gravan la exportación de sus productos; quienes se dedican a especular, no pagan nada por exportar sus ganancias financieras.<br /><br />Contra lo que presumen muchos, las retenciones son cada vez menos progresistas: <br /><br />• En tanto implican un costo adicional –que los exportadores trasladan a los acopiadores y éstos al productor– perjudican sobre todo a quienes no tienen espaldas. Por eso, las rutas no las cortaron Cargill, Bunge o Dreyfus. Las cortaron los pequeños y medianos productores a los cuales ahora se pretende compensar, difusamente, el daño concreto que las retenciones les causan. <br />• Al no ser coparticipables, las retenciones también perjudican al interior: son un costo que reduce la rentabilidad y, por lo mismo, la recaudación del impuesto a las ganancias, que debe distribuirse entre las provincias. El Estado nacional cambia así un impuesto que debería repartir por otro que guarda para sí solo. Esta concentración de ingreso fiscal ha cumplido un papel muy importante en la financiación de la hegemonía política.<br />• No es cierto que las retenciones sirvan a la redistribución de ingreso. El estado de bienestar se instrumentó, en todo el mundo, mediante impuestos directos. La Argentina no tiene un sistema de impuestos directos sino una red de peajes:<br />a- En los supermercados, para cobrarle IVA a todo quien pase por la caja.<br />b- En los bancos, para cobrarle impuesto al cheque a todo quien pase por ventanilla.<br />c- En los puertos para cobrarle retenciones a todo quien exporte.</p><p>Empleado y desempleado, terrateniente y chacarero, rico o pobre, todos pagan el mismo IVA, el mismo impuesto al cheque y –directa o indirectamente– el mismo impuesto a la exportación. </p><p><strong>Dólar nominal vs dólar real</strong><br /><br />Si uno deja al lado sofismas y retórica, es muy difícil seguir defendiendo las actuales retenciones.<br />Sobre todo si se tiene en cuenta cuál es el dólar real y cuál es el dólar efectivo al que producen y exportan ciertos sectores.<br />Se dice que se mantiene un dólar alto pero esto es dudoso. El tipo de cambio real (descontada la inflación acumulada desde la devaluación) está hoy en 1=1,46; no tan lejos del 1=1 (ver cuadro 3).<br /><br />Es indudable que la Argentina necesita un sistema tributario totalmente nuevo. No una reforma improvisada, motivada por razones de coyuntura, que se vota hoy para que empiece a regir mañana. Una reforma que establezca un régimen armónico, equitativo y estable; que estimule la producción y la inversión; y que otorgue previsibilidad a los actores económicos.<br />Como complemento indispensable de esa reforma, cabe esperar un acuerdo entre Nación y provincias para establecer un régimen de coparticipación objetivo, racional y justo.</p><p> </p>

<p>El reino de la evasión<br />Nada de eso se puede lograr sin una administración impositiva eficiente.<br />Los récords de recaudación –provocados por los impuestos que hemos analizado: retenciones, cheque, IVA– se señalan a menudo como prueba de la alta eficacia de la AFIP. <br />No hay duda de que esta entidad se ha modernizado, reorganizado y adoptado nuevos métodos.<br />Sin embargo, el Estado nacional no parece confiar en su propia capacidad para cobrar impuestos.<br /><br />La prueba está en los argumentos que algunos funcionarios emplean, por ejemplo, para defender las retenciones cuando se les observa que el Estado deberían gravar las ganancias y no los ingresos brutos: “Cobrarle impuesto a las ganancias al campo es imposible”, dicen con ligereza. Traducido: Como el Estado no está preparado para controlar la evasión, le cobra a todo el mundo por igual. <br /><br />La misma explicación se da para el impuesto al cheque y el IVA, que –aun cuando existe en otros países– en la Argentina tiene una particular masividad. Las alícuotas que afectan a alimentos y medicinas son demasiado altas, comparadas con las de Inglaterra, donde oscilan entre 0 y 5. En la Argentina, no hay más exenciones que las del agua, la leche y el pan; las verduras pagan 10,5; y todo lo demás, 21.<br /><br />El Estado recauda lo fácil y hace la vista gorda en todo lo demás.<br />No sólo eso: el propio Estado evade impuestos.<br /><br />Aparte de que los jueces no pagan Ganancias, el Ejecutivo y el Legislativo disfrazan sueldos y dietas como “gastos de representación” y sumas “no remunerativas”, defraudando a la AFIP y a la ANSES.<br />En realidad, el Estado no es la principal víctima de la evasión: siempre encuentra subterfugios para contrarrestarla; por ejemplo, cobrando impuestos en el lugar donde se realizan las transacciones, con independencia de la capacidad tributaria de los contribuyentes.<br /><br />La principal víctima de la evasión es el mercado y, en general, la economía.<br /><br />Por un lado, los malos impuestos castigan y desalientan la producción.<br />Por otro lado, la falta de transparencia impide la formación de un mercado de capitales sólidos.<br />Todo esto atenta contra la inversión.<br /><br />Bienvenido sea el debate sobre las retenciones si, más allá de las arengas de Alfredo de Ángeli, las “cacerolas de teflón” y la irritación de la Presidenta ante el “piquete de la abundancia”, se entiende que la discusión de fondo se vincula al sistema tributario, y que de éste depende el desarrollo económico.<br />Entraríamos así en un debate de gran trascendencia.<br /><br />Hay una retención a la que se debe combatir más que a ninguna otra: la retención del futuro.</p><p> </p>

<h3>El caso de Ucrania</h3>
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