El gasto aumentó mucho pero ya se inició la desaceleración

En años electorales la economía suele subordinarse a la política y 2011 no fue la excepción. Al igual que en 2010, el Gobierno desaprovechó la oportunidad de recomponer la situación fiscal que ofrecía el marco de alto crecimiento económico. El gasto primario creció por encima de 30% anual, llevando el déficit primario (neto de ingresos extraordinarios) a cerca de 1% del PIB.

9 marzo, 2012

CAPÍTULO III | Sector fiscal
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Sin embargo, la restricción presupuestaria (más temprano que tarde) impone límites al voluntarismo político y ese límite parece haber llegado. Después de las elecciones el gasto primario exhibió una desaceleración significativa en su tasa de crecimiento (pasando de 35% a/a a 12% a/a) y se anunciaron eliminaciones de subsidios asociados al consumo de los servicios públicos para 2012.  
Más allá de las dudas respecto a la implementación de la quita de los subsidios y la tardanza de su adopción es bienvenido poner fin a esta política de dudosos efectos redistributivos y que ha desincentivado la inversión para mejorar la calidad de la provisión de los servicios públicos.  
El peligro de este falso keynesianismo, llevado adelante durante los últimos cinco años y cuya regla parece ser gastar más en cualquier contexto económico, es que puede obligar al Gobierno a realizar un ajuste y dejarlo sin margen de maniobra para los momentos que sean realmente necesarios. Justamente el año 2012, que arranca con una gran incertidumbre respecto a la situación europea y al crecimiento mundial, puede ser uno de estos momentos.  
De concretarse este escenario negativo, varios elementos dificultan llevar adelante una política fiscal anti-cíclica como la que se observó en 2008/2009 y que resultó en un deterioro fiscal de casi 3 puntos del PIB:
• El punto de partida. No es lo mismo llevar adelante una fuerte expansión del gasto partiendo de un superávit fiscal que desde una posición deficitaria. 
• Falta de acceso a los mercados de capitales. El Gobierno sigue sin recomponer plenamente la relación con los mercados financieros internacionales, cuando de acuerdo a los parámetros fiscales (nivel de deuda pública, resultado fiscal) y a la liquidez internacional podría acceder a financiamiento barato. En este punto parecería que los prejuicios ideológicos pueden más que un análisis costo-beneficio, no pudiendo reconocer el Gobierno que existe un término medio entre “vivir con lo nuestro” y la sumisión a los designios de los mercados.  
• No hay unas nuevas “AFJP” a la vista. Parte del financiamiento del incremento del gasto en 2009 fue el resultado de la estatización de las AFJP, que le dio acceso al Gobierno no solo al stock de ahorros sino a los flujos de aportes mensuales de los trabajadores formales. Dado que los agentes económicos no internalizaban estos ahorros en sus cálculos de su riqueza, no fue una medida con costo político para el Gobierno. Es difícil pensar en una “caja” con características análogas mirando hacia delante. 
• Mayor dependencia del BCRA. En estos dos años aumentó la dependencia del financiamiento del BCRA, tanto vía emisión de pesos como el uso de reservas, lo cual debilita su balance y deja un campo fértil para futuras presiones inflacionarias. 
Intentando mirar un poco más allá de las viscisitudes del corto plazo, el desafío de la política fiscal es aspirar a que su objetivo sea algo más que simplemente no empeorar la situación de los estratos sociales más débiles. Fuera del generalizado reclamo de la modificación de la política de subsidios del Gobierno, pocos pueden discutir la ampliación de la red de protección social de los grupos etarios más desprotegidos (niños y ancianos).  
Sin embargo, la pobreza se ha estabilizado en un nivel de 25/30% y su reducción exige cambios en el foco y calidad de las políticas públicas. Esperemos que dejar de subsidiar a los casinos o los viajes en avión a Nueva Zelanda sean un paso en este sentido.
Recaudación 
La recaudación tributaria nacional se ubicó en $540.134 millones en 2011, lo cual implica un incremento de 31,8% respecto a 2010 y una presión tributaria récord. Estaperformance se sustentó en un crecimiento vigoroso, inflación superior a 20% y elevada rentabilidad empresarial. De cara a 2012, la desaceleración en el crecimiento de algunos tributos a fines del año enciende algunas señales amarillas.  
Los cuatro principales impuestos que explican 82% de la recaudación fueron: IVA neto, seguridad social, ganancias y retenciones a la exportación. 
Impuesto al consumo. La recaudación por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) totalizó $149.547 millones, lo cual significa 27,7% del total de la recaudación del año, y que aportó 27,8% de los recursos adicionales de 2011. El crecimiento nominal de este tributo (32,0% a/a) se ubicó por encima de la inflación minorista de acuerdo a estimaciones privadas (23% a/a) y señalando la importancia del consumo para el mayor nivel de actividad durante este año.
Seguridad social. Los recursos correspondientes a la seguridad social (24,8% del total) exhibieron una suba de 34,1% y aportaron 26,2% de los recursos adicionales en 2011. El incremento estuvo ligado al incremento en los salarios en el sector formal de la economía y marginalmente a la creación de nuevos empleos.
Impuesto a las ganancias. El tercer tributo en importancia de acuerdo a la participación sobre la recaudación total en 2011 fue el impuesto a las ganancias (20,1%), que totalizó $108.598 millones. El fuerte crecimiento (41,7%) del impuesto a las ganancias parece más asociado a la etapa del ciclo económico que pasó, recuperación luego de la crisis 2009, que al contexto futuro.
Retenciones a la exportación. Las retenciones a la exportación significaron 10% de la recaudación tributaria nacional de 2011, totalizando $54.163 millones. El modesto crecimiento se explica por una menor cosecha agrícola y un contexto de descenso en los precios de los commodities. De hecho, en el último bimestre del año la variación interanual de este impuesto fue de solo 10%. 
Esperamos un crecimiento menor de la recaudación producto de una desaceleración en la economía, menores precios de los commodities y paritarias con menores incrementos salariales.
Gasto primario 
El gasto público primario nacional (excluyendo las transferencias automáticas a las provincias por coparticipación federal y leyes especiales) mantuvo un fuerte ritmo de crecimiento en 2011 (+32% a/a) y se ubicó en niveles récord (23% del PIB). El foco de la política fiscal fue maximizar las posibilidades de reelección del oficialismo en las elecciones.  
Por un lado, el Gobierno buscó recomponer la pérdida de poder adquisitivo de las jubilaciones y asignaciones universales por hijo. Asimismo, se mantuvo sin cambios la política de subsidios hasta el triunfo electoral, abultando este gasto a casi 4 puntos del PIB y forzando al Gobierno a anunciar cambios en 2012 para revertir una dinámica insostenible. Este ajuste fiscal, llamado sintonía fina de acuerdo al relato oficialista, es necesario pero puede coincidir con una etapa económica adversa, es decir justo cuando los manuales indican una política fiscal expansiva.  
El rubro de mayor incidencia en el incremento del gasto primario nacional fueron las prestaciones de la seguridad social que totalizaron $147.254 millones, explicando 34% de la variación total del gasto. La suba de 37% a/a corresponde al efecto combinado de mayores haberes medios en el marco de la Ley de Movilidad Jubilatoria y ampliación del número de beneficiarios de la Anses.  
Por su parte, las remuneraciones totalizaron $59.900 millones, lo cual implica un incremento de más de 25% anual. Teniendo en cuenta el mayor número de empleados públicos, esta variación da cuenta de incrementos salariales por debajo de la inflación. 
Las inversiones públicas en 2011 sumaron $54.732 millones al crecer 20% a/a, variación menor al incremento promedio y a las estimaciones de inflación privada. Esto puede ser un anticipo de lo que sucederá en 2012, siendo este rubro uno de los elegidos para mejorar la posición fiscal del Gobierno teniendo en cuenta la discrecionalidad intrínseca de las inversiones públicas.  
Un comentario aparte merecen los subsidios al sector privado, que crecieron más de 50% en 2011 y acumulan una variación de más de 1.000% desde 2006. Mantener las tarifas de los servicios públicos congeladas impactaron doblemente vía: (a) una demanda exacerbada por los menores precios y (b) ausencia de inversión para ampliar la oferta, traduciéndose en una dinámica explosiva. Los subsidios al sector privado se concentran en el rubro de energía y transporte, representando más de 85% del total.  
Luego de la victoria electoral el Gobierno anunció cambios en la política de subsidios para 2012. Teniendo en cuenta la falta de precisiones respecto a cómo se instrumentará y al laberinto de subsidios cruzados es difícil predecir a cuánto ascenderá el ajuste en estos rubros y el impacto en la actividad económica.  
En términos más generales esta decisión es un reflejo de los procesos decisorios del Gobierno en materia económica, atrasando las decisiones con costo político lo más posible lo cual: (a) incrementa los ajustes cuando estos finalmente se adoptan y (b) obliga a improvisaciones.
Deuda 
En materia de deuda, el Gobierno decidió continuar durante 2011 con la política de “vivir con lo nuestro”, es decir sin colocar deuda en los mercados voluntarios locales o internacionales y apelando a fondos intra-sector público (Anses, Banco Nación, BCRA) para pagar los vencimientos de capital e intereses del período. De esta manera, se siguió apelando al uso de stocks por el alto costo de endeudamiento, política que no puede seguir por tiempo indefinido. En este sentido, no se observaron avances concretos en la normalización de los mercados internacionales. Hasta el momento siguen primando los prejuicios ideológicos que indican que tomar deuda es un sinónimo de una sumisión a los designios de los mercados, cuando la realidad es que le brindaría al Gobierno grados de libertad para el manejo de la política fiscal.  
En un contexto de una mayor incertidumbre tanto por factores locales (elecciones, salida de capitales) e internacionales (situación en Europa, desaceleración de la economía brasileña) el riesgo país mostró una tendencia ascendente, ampliándose la brecha respecto a la situación en los países vecinos.  
Si bien el aislamiento financiero del Gobierno hace que desde el punto de vista fiscal no sea una variable de gran relevancia, sí lo es por su impacto en las decisiones de inversión privadas (por ende en el crecimiento económico).
¿Cuál es el nivel actual de deuda pública? 
A fines del tercer trimestre de 2011 (último dato oficial) la deuda pública asciende a US$ 175.323 millones, cifra que representa 43% del PIB. Más allá de la retórica oficial que enfatiza la política de “desendeudamiento”, desde el canje de deuda realizado a inicios de 2005 y 2011 la deuda se incrementó en términos netos casi US$ 45.000 millones como consecuencia de la capitalización de la deuda por el CER y otros mecanismos.  
Si bien este nivel de deuda es similar al observado al fin de la convertibilidad, el cronograma de pagos no es exigente en el corto plazo independientemente del acceso a los mercados voluntarios de deuda. El hecho de que una parte importante de la deuda este en manos de agencias del sector público también reduce el estrés asociado a las renovaciones de deuda, si bien deberían discutirse los efectos de largo plazo de estar colocando deuda a una tasa inferior a la de mercado.
Resultado primario y financiero 
Esta dinámica de ingresos y gastos del sector público nacional produjo un deterioro del resultado primario como porcentaje del PIB, tanto el oficial como el neto de ingresos extraordinarios (transferencia de utilidades de Anses y del BCRA). Por su parte, el resultado financiero registró el mayor déficit de los últimos 10 años, a lo que contribuyó el generoso pago asociado al cupón del crecimiento incluido en el canje de 2005.  
La evolución de estas variables de cara a 2012 dependerá del impacto relativo de dos fuerzas: (a) la decisión del Gobierno de recomponer la posición fiscal, lo cual se insinuó en el último bimestre del año y en los anuncios de quita de subsidios y (b) la desaceleración del crecimiento de los ingresos, producto del menor crecimiento económico y menor precio de commodities.
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