Unitarismo con tácito consenso federal
Previo al gran paro que dispara la aún sorda polémica sobre los recursos fiscales y su reparto, en el primer bimestre de 2008, la Nación vio incrementar sus recursos tributarios 51%, 10 puntos porcentuales más que el conjunto de las provincias.
El significativo aumento de la recaudación por derechos de exportación
o retenciones, que en febrero tuvo una variación interanual de 141,2%,
4 veces más que el IVA, determinó la nueva diferencia a favor de
la Nación, según indicó la Asociación Argentina de
Presupuesto (Asap).
La ONG advirtió que “la brecha entre el crecimiento de los ingresos
tributarios que recibe Nación y los destinados a las arcas provinciales,
vía la coparticipación, se debe a que el principal motor del crecimiento
de los ingresos son los derechos de exportación, que no se distribuyen
a las provincias”.
Señala la entidad como una posible consecuencia de esta situación
a la “creciente presión de estas jurisdicciones hacia la Nación
para obtener mayores recursos financieros con el fin de afrontar una coyuntura
de gastos salariales crecientes”.
En noviembre de 2007, se habían subido 7 puntos porcentuales las retenciones
para la soja, cereales y sus subproductos, y además se modificó
el esquema de cálculo para el petróleo y sus derivados.
La alícuota para la soja quedó, tras ese aumento, en 35%, pero
el 11 de marzo -cuatro meses después del último aumento- se dispuso
un sistema de retenciones móviles, de acuerdo con la variación
de los precios internacionales.
Dice Asap que esta última disposición, que dio origen al paro
agropecuario de 21 días, “representa una medida de importante impacto
potencial sobre la recaudación que, de mantenerse los precios de los
commodities en los niveles actuales, implicará mayores recursos por más
de $ 3.000 millones”.
Aclara que igualmente, antes de esa modificación, los ingresos por retenciones
tuvieron un incremento que no guarda correspondencia con el resto de la estructura
tributaria.
“Su contribución a la suba total alcanzó a la del IVA, principal
impuesto de la estructura tributaria, aportando un tercio del alza global”,
añadió el informe, que precisó que en el mismo lapso la
recaudación del Impuesto al Valor Agregado creció 36,7%, casi
la cuarta parte del incremento de las retenciones.
Cesión de espacios
Lo cierto es que, sin contar los recursos previsionales, actualmente la Nación
maneja más de 70 % y las provincias no llegan al 30 %, cuando hace 10
años esa relación era 55/45 %. Se fue modificando por numerosos
pactos fiscales mediante los cuales las provincias cedían partes. Ello
además del protagonismo que cobraron en la recaudación los impuestos
no coparticipables, como las retenciones, y los que se reparten poco, como el
tributo al cheque, que actualmente ocupa 7 % de los ingresos nacionales.
Uno de los temas que nunca se esclarecieron fue la renuncia de las provincias
al 15 % de la masa coparticipable para el ANSES, motivada en la emergencia,
pero una vez superada y con la cobranza normalizada, jamás se les devolvieron
esos fondos.
La reforma previsional de 1993 dio origen a muchas de las complejidades que
muestra hoy la distribución. Entonces se dispuso financiar el sistema
previsional con el 100% de las contribuciones patronales y aportes laborales,
parte del monotributo, el 20% de ganancias, 11% de IVA, 100% del impuesto a
los automotores gasoleros, detrayendo de la coparticipación el 15% de
los recursos, conforme lo acordado en el Pacto Fiscal de 1992. Como señalan
algunos estudios, el porcentaje de ingresos coparticipados asignados a las provincias
se redujo en 1993 del 57.7 % previsto el la Ley de Coparticipación (hasta
hoy vigente) al 49%.
El ingreso coparticipado retenido por el gobierno federal también se
redujo formalmente (del 42.3% al 36%), pero igual salió ganando porque
el sistema de seguridad social nacional es parte del sector publico federal.
Leyes mucho más recientes (siempre sancionadas durante profundas crisis),
como las que ratificaron los pactos fiscales de los años 1999, 2000,
2002 y la ley 25.917 (Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal) del
2003, también han contribuido a que las provincias pierdan soberanía
en la disposición de sus recursos, en favor de un manejo centralizado
por parte del gobierno nacional.
Un documento de CIPPEC explica que “además de las transferencias
automáticas y directas que surgen del sistema de coparticipación
(cerca de 2/3 del total), existe otra serie de transferencias mediante Aportes
del Tesoro Nacional, a través del Fondo Especial del Tabaco, parte del
Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior o FEDEI, el FONAVI, Coparticipación
vial y otros fondos específicos. Los mismos se reparten entre las provincias
con coeficientes distintos a los de la distribución secundaria, muchos
de los cuales no son de conocimiento público, o en forma discrecional
(ATNs). A esto hay que sumar el gasto tributario que surge de la resignación
de recaudación por parte del Estado Nacional cuando hace promociones
especiales a ciertas zonas o actividades en el país mediante exenciones
impositivas, subsidios u otros instrumentos de promoción. Y no hay que
descartar el gasto que el gobierno nacional realiza en las provincias: algunos
rubros son más discrecionales que otros y los criterios de distribución
son aún menos visibles”.
El presupuesto de la Administración Pública Nacional contempla
programas de aportes de fondos a los gobiernos provinciales, a partir de los
recursos que -recaudados por la Nación- son apropiados por ella en virtud
de la legislación vigente, para luego ser distribuidos a su discreción.
Entre ellos cabe destacar el Programa de Asistencia Técnica y Financiera
(Jurisdicción del Ministerio del Interior) y los de Asistencia Financiera
para Gasto Social Provincial y de Asistencia Financiera a provincias (ambos
en jurisdicción Obligaciones a Cargo del tesoro).
Endeudamiento
La deuda consolidada de las provincias sumaba a fines del año pasado
$ 87.760 millones. Según un balance de las cuentas 2007 realizado por
la consultora Economía & Regiones (E&R), las provincias argentinas
volvieron al “déficit financiero”, que resulta de incluir del
lado de las erogaciones el pago de los intereses (no el capital) de la deuda.
“Deuda, vale recordarlo, cuyo principalísimo, casi excluyente, acreedor
es el Estado nacional y que 13 de los distritos atienden a través del
Programa de Asistencia Financiera (PAF) que generosamente les extendió
el mismo gobierno central”.
Entre 2001 y 2007, calculó E&R, la recaudación del conjunto
del sector público del país, Nación más provincias,
pasó de 20,5% a 29,4% del producto interno bruto (PIB). Pero mientras
la tajada de las provincias aumentó 0,7 del PIB, la de la Nación
lo hizo 8,2 %. Los recursos fiscales se concentraron cada vez más en
la Nación, que pasó de percibir el 74% al 82% del total recaudado.
Además, el reparto actual no cumple la “garantía” legal
de que al menos 34% de lo recaudado vaya a las provincias. En los primeros 10
meses de 2007, éstas recibieron 27,8% de lo que rastrilló la Administración
Federal de Ingresos Públicos (Afip). En dinero, la pérdida por
no reclamar ese piso de 34 % ascendió a $ 28.000 millones.
A cambio de esta omisión, y de aceptar que la Casa Rosada se quede con
las retenciones y el impuesto al cheque para disponerlos discrecionalmente,
los gobernadores fueron acomodándose a recibir transferencias para afrontar
salarios y obras, que con sus recursos no pueden afrontar. Actualmente casi
12 % de los ingresos tributarios totales pasan por las oficinas del Ministerio
del Interior.
El incumplido artículo 75 de la reforma constitucional de 1994 dispuso
la creación de un organismo fiscal federal para garantizar la distribución
equitativa y solidaria de los fondos en todo el territorio, y que el Congreso
Nacional, sólo excepcionalmente y por razones de emergencia y tiempo
determinado, podía establecer y modificar asignaciones específicas
de recursos coparticipables.
No obstante ello, el Consejo Federal de ministros de Economía (máximo
órgano de coordinación creado hasta ahora) que funciona a partir
de la Ley 25.917) ha pasado por alto las asignaciones específicas destinadas
al Tesoro Nacional, establecidas sobre Ganancias, IVA y otros impuestos originalmente
provinciales, así como la creación de otros nuevos (débitos
y créditos bancarios; combustibles líquidos y gas natural; energía
eléctrica; bienes personales; adicional sobre cigarrillos; seguros; espectáculos;
radiodifusión; pasajes aéreos; monotributo; gas oil y GNC; transferencia
e importación de naftas y gas natural; cargos específicos al gas
natural y al GLP), algunos de ellos con vigencias ya varias veces prorrogadas
por el Congreso. El total recaudado por esos tributos representa 15 % del total
recaudado por AFIP y otros organismos nacionales.
El significativo aumento de la recaudación por derechos de exportación
o retenciones, que en febrero tuvo una variación interanual de 141,2%,
4 veces más que el IVA, determinó la nueva diferencia a favor de
la Nación, según indicó la Asociación Argentina de
Presupuesto (Asap).
La ONG advirtió que “la brecha entre el crecimiento de los ingresos
tributarios que recibe Nación y los destinados a las arcas provinciales,
vía la coparticipación, se debe a que el principal motor del crecimiento
de los ingresos son los derechos de exportación, que no se distribuyen
a las provincias”.
Señala la entidad como una posible consecuencia de esta situación
a la “creciente presión de estas jurisdicciones hacia la Nación
para obtener mayores recursos financieros con el fin de afrontar una coyuntura
de gastos salariales crecientes”.
En noviembre de 2007, se habían subido 7 puntos porcentuales las retenciones
para la soja, cereales y sus subproductos, y además se modificó
el esquema de cálculo para el petróleo y sus derivados.
La alícuota para la soja quedó, tras ese aumento, en 35%, pero
el 11 de marzo -cuatro meses después del último aumento- se dispuso
un sistema de retenciones móviles, de acuerdo con la variación
de los precios internacionales.
Dice Asap que esta última disposición, que dio origen al paro
agropecuario de 21 días, “representa una medida de importante impacto
potencial sobre la recaudación que, de mantenerse los precios de los
commodities en los niveles actuales, implicará mayores recursos por más
de $ 3.000 millones”.
Aclara que igualmente, antes de esa modificación, los ingresos por retenciones
tuvieron un incremento que no guarda correspondencia con el resto de la estructura
tributaria.
“Su contribución a la suba total alcanzó a la del IVA, principal
impuesto de la estructura tributaria, aportando un tercio del alza global”,
añadió el informe, que precisó que en el mismo lapso la
recaudación del Impuesto al Valor Agregado creció 36,7%, casi
la cuarta parte del incremento de las retenciones.
Cesión de espacios
Lo cierto es que, sin contar los recursos previsionales, actualmente la Nación
maneja más de 70 % y las provincias no llegan al 30 %, cuando hace 10
años esa relación era 55/45 %. Se fue modificando por numerosos
pactos fiscales mediante los cuales las provincias cedían partes. Ello
además del protagonismo que cobraron en la recaudación los impuestos
no coparticipables, como las retenciones, y los que se reparten poco, como el
tributo al cheque, que actualmente ocupa 7 % de los ingresos nacionales.
Uno de los temas que nunca se esclarecieron fue la renuncia de las provincias
al 15 % de la masa coparticipable para el ANSES, motivada en la emergencia,
pero una vez superada y con la cobranza normalizada, jamás se les devolvieron
esos fondos.
La reforma previsional de 1993 dio origen a muchas de las complejidades que
muestra hoy la distribución. Entonces se dispuso financiar el sistema
previsional con el 100% de las contribuciones patronales y aportes laborales,
parte del monotributo, el 20% de ganancias, 11% de IVA, 100% del impuesto a
los automotores gasoleros, detrayendo de la coparticipación el 15% de
los recursos, conforme lo acordado en el Pacto Fiscal de 1992. Como señalan
algunos estudios, el porcentaje de ingresos coparticipados asignados a las provincias
se redujo en 1993 del 57.7 % previsto el la Ley de Coparticipación (hasta
hoy vigente) al 49%.
El ingreso coparticipado retenido por el gobierno federal también se
redujo formalmente (del 42.3% al 36%), pero igual salió ganando porque
el sistema de seguridad social nacional es parte del sector publico federal.
Leyes mucho más recientes (siempre sancionadas durante profundas crisis),
como las que ratificaron los pactos fiscales de los años 1999, 2000,
2002 y la ley 25.917 (Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal) del
2003, también han contribuido a que las provincias pierdan soberanía
en la disposición de sus recursos, en favor de un manejo centralizado
por parte del gobierno nacional.
Un documento de CIPPEC explica que “además de las transferencias
automáticas y directas que surgen del sistema de coparticipación
(cerca de 2/3 del total), existe otra serie de transferencias mediante Aportes
del Tesoro Nacional, a través del Fondo Especial del Tabaco, parte del
Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior o FEDEI, el FONAVI, Coparticipación
vial y otros fondos específicos. Los mismos se reparten entre las provincias
con coeficientes distintos a los de la distribución secundaria, muchos
de los cuales no son de conocimiento público, o en forma discrecional
(ATNs). A esto hay que sumar el gasto tributario que surge de la resignación
de recaudación por parte del Estado Nacional cuando hace promociones
especiales a ciertas zonas o actividades en el país mediante exenciones
impositivas, subsidios u otros instrumentos de promoción. Y no hay que
descartar el gasto que el gobierno nacional realiza en las provincias: algunos
rubros son más discrecionales que otros y los criterios de distribución
son aún menos visibles”.
El presupuesto de la Administración Pública Nacional contempla
programas de aportes de fondos a los gobiernos provinciales, a partir de los
recursos que -recaudados por la Nación- son apropiados por ella en virtud
de la legislación vigente, para luego ser distribuidos a su discreción.
Entre ellos cabe destacar el Programa de Asistencia Técnica y Financiera
(Jurisdicción del Ministerio del Interior) y los de Asistencia Financiera
para Gasto Social Provincial y de Asistencia Financiera a provincias (ambos
en jurisdicción Obligaciones a Cargo del tesoro).
Endeudamiento
La deuda consolidada de las provincias sumaba a fines del año pasado
$ 87.760 millones. Según un balance de las cuentas 2007 realizado por
la consultora Economía & Regiones (E&R), las provincias argentinas
volvieron al “déficit financiero”, que resulta de incluir del
lado de las erogaciones el pago de los intereses (no el capital) de la deuda.
“Deuda, vale recordarlo, cuyo principalísimo, casi excluyente, acreedor
es el Estado nacional y que 13 de los distritos atienden a través del
Programa de Asistencia Financiera (PAF) que generosamente les extendió
el mismo gobierno central”.
Entre 2001 y 2007, calculó E&R, la recaudación del conjunto
del sector público del país, Nación más provincias,
pasó de 20,5% a 29,4% del producto interno bruto (PIB). Pero mientras
la tajada de las provincias aumentó 0,7 del PIB, la de la Nación
lo hizo 8,2 %. Los recursos fiscales se concentraron cada vez más en
la Nación, que pasó de percibir el 74% al 82% del total recaudado.
Además, el reparto actual no cumple la “garantía” legal
de que al menos 34% de lo recaudado vaya a las provincias. En los primeros 10
meses de 2007, éstas recibieron 27,8% de lo que rastrilló la Administración
Federal de Ingresos Públicos (Afip). En dinero, la pérdida por
no reclamar ese piso de 34 % ascendió a $ 28.000 millones.
A cambio de esta omisión, y de aceptar que la Casa Rosada se quede con
las retenciones y el impuesto al cheque para disponerlos discrecionalmente,
los gobernadores fueron acomodándose a recibir transferencias para afrontar
salarios y obras, que con sus recursos no pueden afrontar. Actualmente casi
12 % de los ingresos tributarios totales pasan por las oficinas del Ministerio
del Interior.
El incumplido artículo 75 de la reforma constitucional de 1994 dispuso
la creación de un organismo fiscal federal para garantizar la distribución
equitativa y solidaria de los fondos en todo el territorio, y que el Congreso
Nacional, sólo excepcionalmente y por razones de emergencia y tiempo
determinado, podía establecer y modificar asignaciones específicas
de recursos coparticipables.
No obstante ello, el Consejo Federal de ministros de Economía (máximo
órgano de coordinación creado hasta ahora) que funciona a partir
de la Ley 25.917) ha pasado por alto las asignaciones específicas destinadas
al Tesoro Nacional, establecidas sobre Ganancias, IVA y otros impuestos originalmente
provinciales, así como la creación de otros nuevos (débitos
y créditos bancarios; combustibles líquidos y gas natural; energía
eléctrica; bienes personales; adicional sobre cigarrillos; seguros; espectáculos;
radiodifusión; pasajes aéreos; monotributo; gas oil y GNC; transferencia
e importación de naftas y gas natural; cargos específicos al gas
natural y al GLP), algunos de ellos con vigencias ya varias veces prorrogadas
por el Congreso. El total recaudado por esos tributos representa 15 % del total
recaudado por AFIP y otros organismos nacionales.
