Por Fabián Repetto y Carolina Aulicino (*)
Las cualidades de los entornos (alimentos, caricias, posibilidades de explorar, la mirada de los adultos) a los que los niños están expuestos en sus primeros años esculpen, literalmente, el cerebro que se está desarrollando.
Para alcanzar su desarrollo pleno, los niños y niñas deben tener acceso a un conjunto de derechos reconocidos tanto a escala internacional como en la normativa local.
El derecho de los niños y niñas al desarrollo pleno de sus potencialidades fue proclamado en la Declaración de los Derechos del Niño (1959) y su consiguiente Convención (1989) y en otros instrumentos internacionales, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU, 2000) y las Metas Educativas 2021 (OEI, 2010). Los Estados que han adherido a estos instrumentos, como la Argentina, están obligados a proteger y promover estos derechos. La sanción de la Ley 26.061 en nuestro país establece un nuevo paradigma de protección integral, y reconoce a los niños las obligaciones que competen a los Estados, las familias y la propia sociedad en su consecución.
Está comprobado que la inversión en primera infancia logra alcanzar objetivos en materia de equidad (intrageneracional y entre géneros), y de eficiencia. Por ende, los países que crecen son aquellos que promueven simultáneamente el desarrollo social y económico.
Históricamente, las familias se han hecho cargo de una parte importante de las tareas (en tiempo y dinero) necesarias para el desarrollo de la primera infancia. En contextos de desigualdad como el que aún afecta a la Argentina, dejar librado el desarrollo de la primera infancia a las capacidades y recursos de las familias, genera que los niños y niñas de las familias más vulnerables no accedan de manera plena a sus derechos, y reproduce la desigualdad. El Estado tiene el potencial de revertir estos procesos a través de sus intervenciones y, por eso, sus normas y políticas deben cobrar un protagonismo fundamental.
Por otro lado, el desarrollo de políticas públicas de primera infancia de calidad tiene efectos positivos en materia de equidad de género, ya que promueve la reinserción laboral de las mujeres. En la Argentina, al igual que en el resto de la región, la participación económica de las mujeres en el mercado de trabajo ha ido aumentando durante las últimas décadas. Además, las familias se han ido transformando alejándose del modelo familiar nuclear tradicional, donde el hombre se insertaba formalmente en el mercado laboral (proveyendo así ingresos y acceso a la seguridad social para toda la familia) y la mujer desempeñaba el rol de ama de casa. Actualmente, la configuración más común de los hogares implica que tanto el hombre como la mujer son proveedores de ingreso, al mismo tiempo que han crecido los hogares monoparentales.
Fabián Repetto
Inserción femenina
Sin embargo, las mujeres continúan siendo las principales proveedoras de cuidados dentro de sus hogares. Es decir, la incorporación de las mujeres en el mercado de trabajo no fue acompañada de modificaciones significativas en la participación de los varones en las tareas domésticas. Debido a ello, la inserción laboral femenina se concentra como tendencia predominante en trabajos más flexibles e informales, con trayectorias laborales intermitentes expresadas en altas y bajas del mercado laboral. Los países que han solucionado en forma virtuosa el desafío de la incorporación de la mujer al mercado laboral lo han hecho combinando la modificación en la distribución de tareas entre hombres y mujeres en el hogar, con una muy fuerte colectivización a través de servicios públicos del Estado y, en menor medida, del mercado.
Desde el punto de vista económico, las políticas destinadas a la primera infancia son la mejor decisión de inversión que un país puede hacer: las tasas de retorno de estas inversiones son elevadas (hasta US$ 17 por dólar invertido según estimaciones realizadas por Heckman) y son un insumo clave para afrontar con éxito el proceso de transición demográfica avanzada en el que se encuentran varios países de América latina, entre ellos la Argentina.
Este proceso de transición demográfica se caracteriza por un aumento de la población adulta mayor, con tasas de natalidad bajas, lo que genera una disminución de la población en condiciones de trabajar. La Argentina está actualmente en una etapa denominada “ventana de oportunidad” demográfica: las tasas de dependencia son bajas dado que hay una menor natalidad pero sin que se presente, aún, una proporción alta de adultos mayores. Es decir, hay muchos trabajadores potenciales por dependiente.
Para aprovechar esta ventana de oportunidades de manera tal que se reduzca la desigualdad a futuro, es necesario invertir fuertemente en primera infancia para disminuir la pobreza infantil (en términos de ingresos y del acceso a bienes y servicios de calidad), y asegurar un mayor desarrollo del capital humano de estos niños y niñas que permita, a futuro, aumentar los niveles de productividad. Así, estos niños y niñas tendrán asegurado el acceso a sus derechos y, además, cuando sean adultos, podrán sostener económicamente el mayor número de dependientes con que contará la sociedad. En síntesis, invertir en primera infancia es la mejor decisión que puede tomar un país, tanto desde el punto de vista de la equidad como de la eficiencia. Pocas políticas públicas permiten alcanzar estos dos objetivos de manera conjunta tan probadamente.
Carolina Aulicino
Panorama en la Argentina
La Argentina es un país desigual en el cual el acceso a los derechos de los niños y niñas está condicionado por el nivel socioeconómico de sus hogares, la inserción laboral de sus padres y el lugar geográfico en el que nacen y habitan.
En este sentido, es importante que las políticas de primera infancia aborden esta problemática de manera integral. Es decir, que tomen en cuenta la complejidad de la temática y la multiplicidad de dimensiones que se ven involucradas. En especial, se deberían tomar en cuenta tres de ellas: la salud y la nutrición (de las mujeres gestantes y los niños y niñas en sus primeros años); el desarrollo infantil temprano (educación inicial y cuidado), y las licencias y transferencias (tiempo y dinero para cuidar).
El país presenta avances y desafíos en cada una de estas dimensiones. Casi una década de crecimiento económico y aumento sostenido del gasto social, sumado a un mayor protagonismo estatal en la atención a las críticas situaciones de pobreza y desigualdad, conducen en el presente a un escenario más inclusivo que en el pasado reciente.
Sin embargo, los desafíos persistentes llevan a que nuestro país no pueda escapar al fenómeno de infantilización de la pobreza que atraviesa todo América latina. Este fenómeno se caracteriza por niveles de pobreza más elevados en la infancia que en la población general y supone un desafío a largo plazo también en términos del potencial crecimiento del país. En la Argentina, los datos del CEDLAS muestran que en 2013, 27,3% de los niños entre 0 y 4 años eran pobres, y 7,2% indigentes, mientras que el nivel de pobreza de la población general para el mismo período era de 10,8%.
En relación con las tres dimensiones señaladas, es necesario repasar algunos datos que ilustran la situación del país en primera infancia, que presenta fuertes inequidades sociales y territoriales. En salud y nutrición, según la Encuesta Nacional de Nutrición y Salud (2005) y la Encuesta Nacional de Lactancia Materna (2011), solo 54% de los niños entre 0 y 6 meses recibe lactancia materna exclusiva. Además, existen carencias nutricionales y problemas de malnutrición crónica: 8% de los niños/as menores de 5 años presenta baja talla y 10,4% es obeso. Otro problema importante es la anemia en menores de 2 años, que alcanza a 34,1% de los niños y niñas de dicha edad. Estos valores son mayores en los hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI), donde alcanza a 41,1%.
Estas situaciones llaman la atención sobre la necesidad de revisar las estrategias nutricionales aplicadas en materia de educación alimentaria y entrega de alimentos (en relación tanto a su calidad como a su pertinencia), así como la atención y cuidado de embarazadas y puérperas, incluyendo acciones de acompañamiento.
En materia de desarrollo infantil temprano, según datos de una encuesta realizada por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y Unicef en 2012, resalta el déficit de oferta pública, que genera problemas de acceso, desigualdad e inequidad geográfica. Solo 32% de los niños/as entre 0 y 4 años acceden a servicios educativos y de cuidado infantil. Este acceso presenta grandes diferencias sociales y regionales. Solamente 20,7% de los niños y niñas entre 0 y 4 años de primer quintil asiste a estos establecimientos (en 89,7% de los casos a establecimientos públicos); mientras que asiste 52,1% de los niños y niñas de dicha edad pertenecientes al quinto quintil (en 75,5% de los casos a establecimientos privados). En relación con las diferencias regionales, la asistencia a centros de cuidado infantil de niños y niñas entre 0 y 4 años es de 61,7% en CABA, pero de 15,5% en el NEA y de 19,2% en el NOA. A estas desigualdades se suma la falta de regulación de los estándares de calidad de estos servicios, lo que genera una oferta muy dispar que cristaliza desigualdades desde las primeras etapas de la vida.
Por otro lado, en lo referido a licencias, solamente 1 de cada 2 trabajadoras/es accede a la licencia por maternidad (50,4%) o paternidad (49%), dado que solamente cubren a las y los trabajadores asalariados formales. Además, entre quienes acceden, la duración varía según la categoría ocupacional a la que pertenecen y la provincia en la que se desempeñan. Así, el acceso de los niños y niñas al cuidado en sus primeros meses de vida está determinado por la inserción laboral de sus padres.
En cuanto a transferencias, la cobertura a través de los distintos regímenes (Asignaciones Familiares, Asignación Universal por Hijo, pensiones y otros programas sociales, deducción al impuesto a las ganancias) alcanza a 74,5% de los menores de 18 años. Un 13,1% está excluido por normativa (principalmente hijos e hijas de monotributistas y autónomos) y 12,4% no está cubierto. Al analizar esta diferencia por quintiles, se observa que mientras en el quinto quintil 88,9% de los niños, niñas y adolescentes menores de 18 se encuentra cubierto, este porcentaje desciende a 72,9% al analizar el primer quintil (ENAPROSS, 2011).
El desafío es la integralidad
Las políticas públicas diseñadas e implementadas para abordar la primera infancia presentan aún importantes asignaturas pendientes no solo en términos de legislación y oferta programática especializada, sino de su articulación con otros sectores de la política social. A la fragmentación de las intervenciones (multiplicidad de proyectos, programas, políticas, planes que superponen esfuerzos, objetivos, población), se suman las dificultades propias del federalismo argentino, incluyendo debilidades institucionales en lo referido a las relaciones entre niveles de gobierno con muy diversas capacidades técnicas y fiscales. Además, existen problemas propios de la implementación sectorial, déficits de cobertura y de calidad. Así, existe una amplia brecha entre el conjunto de normas que garantizan derechos para la niñez y su efectivo ejercicio a través de las políticas públicas.
Para poder garantizar el pleno desarrollo infantil, las estrategias públicas destinadas a lograrlo deben ser integrales y de calidad, y buscar el bienestar de las mujeres madres y embarazadas, y de las familias en su conjunto. La primera infancia requiere de un verdadero sistema de acogida que contemple las distintas dimensiones aquí planteadas. El avance hacia este sistema implica recorrer gradualmente un camino marcado por esfuerzos políticos, fiscales y operativos, que culmine con un esquema de prestaciones que permita asegurar el acceso pleno a sus derechos de todos los niños y niñas que nacen en la Argentina, más allá del lugar y la familia en que cada uno ha nacido.
(*) Fabián Repetto y Carolina Aulicino, son director y coordinadora del Programa de Protección social de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento). www.cippec.org @CIPPEC .
